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近年來由于我國社會主義市場經(jīng)濟地位逐步確立，各項優(yōu)農(nóng)、富民政策的不斷出臺，國家對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟投入不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，農(nóng)民收入提高、生活富裕，城鄉(xiāng)一體化建設逐步體現(xiàn)。隨著城市、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設和大量招商引資企業(yè)的落戶，土地需求越來越旺，但國家實行嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地等政策，嚴格控制用地指標和農(nóng)用地的征收征用審批，國有土地已遠遠不能滿足目前各項經(jīng)濟建設的發(fā)展需要，為充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟利益，避免違法批地和亂占耕地現(xiàn)象和有利于經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢在必行。

2009年縣被省政府列為省級農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點縣，通過改革農(nóng)村土地使用制度，建立統(tǒng)一的與新農(nóng)村建設相適應的城鄉(xiāng)土地使用和管理方式，對全面推進我縣社會主義新農(nóng)村建設推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了重要作用。隨著試點工作的開展，特別是全國首家縣級農(nóng)交中心——縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務中心的正式成立，中心自掛牌運行以來，共征集到農(nóng)村集體資源資產(chǎn)出讓信息386條，受讓信息89條。通過中心組織牽線，交易雙方達成協(xié)議成交項目38個，成交額2300萬元，其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易項目29個，成交額1860萬元；農(nóng)村養(yǎng)殖水面交易項目9個，成交額440萬元。為我縣農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)和市場化運作提供了一個很好的平臺，也為促進農(nóng)村土地科學、規(guī)范、快速流轉(zhuǎn)提供信息支撐，為我縣農(nóng)民增加收入作出貢獻。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)

十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和中共中央國務院《關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》等文件精神，系在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面作了專題規(guī)定。要求建立健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?，F(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅持依法自愿有償原則,尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位,任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn),也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。

二、目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

地方政府更多的是熱衷于發(fā)展地方經(jīng)濟，通過招商引資發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，貫徹國家土地政策意識淡薄，侵犯農(nóng)民利益情況較為普遍。在改善農(nóng)民居住環(huán)境、增加農(nóng)民福祉的名義下，卻行著竭盡全力以較小代價換取最大用地回報之實。目前在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在以下主要問題：

1、產(chǎn)權(quán)界定不清晰，農(nóng)民利益難保障

由于土地流轉(zhuǎn)會打破原有的戶界、村界，因此權(quán)屬必須清晰，產(chǎn)權(quán)制度改革必須置于工作的前端。然而，在一些地方對集體建設用地使用權(quán)（含宅基地）、房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等登記、頒證工作還不到位的情況下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)等保障機制相對缺失，土地復耕整理、征地拆遷、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等涉及農(nóng)民的土地權(quán)益農(nóng)民利益問題，在缺少法律保護的狀況下，農(nóng)民的利益很難得到切實保障。

2、政府主導流轉(zhuǎn)，農(nóng)民成被動接受角色

為了獲取集體建設用地“指標”，在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)程序、方法以及流轉(zhuǎn)主體等違反規(guī)定，針對各地方經(jīng)濟社會發(fā)展情況不同而形成的流轉(zhuǎn)條件差異，地方政府肆意按照自己的利益取向設定補償形式和標準。而本該是流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最終只能擔當被接受者的角色。

3、缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)民喪失財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)

由于我國土地尚缺乏統(tǒng)一市場定價要素，征地的定價權(quán)主要由地方政府決定，所以，土地的流轉(zhuǎn)條件受地方政府的財力乃至認識水平的影響非常大。如果再加上集體甚至開發(fā)商的利益博弈，往往造成農(nóng)民解決了住房，或者簡單地“以宅基地換來了房”，“以土地換回了社保”，但卻缺失了更重要的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障。

4、為經(jīng)濟發(fā)展讓路，大量農(nóng)用地被侵占。

片面追求擴大地方財政收入，置國家法律法規(guī)和土地政策于不顧，利用土地整理，整村推進新農(nóng)村建設，土地利用規(guī)劃調(diào)整和土地置換、虛假招拍掛等形式，規(guī)避國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的監(jiān)管，使大量農(nóng)用地變成建設工地，有的利用公共設施建設或公益事業(yè)等虛假項目上報批準，套取建設用地指標用于招商引資或其他建設。

三、問題存在的原因

（一）農(nóng)民思想意識亟待加強。三十多年的改革開放，廣大農(nóng)民逐步改變了單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，紛紛采取外出務工、經(jīng)商、辦企業(yè)，發(fā)展制造業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等多種致富形式齊頭并進，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得到迅速發(fā)展，非農(nóng)收入超過總收入的七成以上，農(nóng)民對土地的依賴性逐步降低。受傳統(tǒng)思想，農(nóng)民大多認為土地屬于國家或集體所有，只要征地拆遷能夠拿到補償，一般很少過問是否合法，缺少應有的維權(quán)意識，有的即使知道權(quán)益受到侵害也無處投訴。

（二）土地法規(guī)政策的不完善。雖然國家關于家庭土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)實行了三十年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布八年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》實施有五年，由于法律宣傳不到位和廣大農(nóng)民法制意識不強，有很多地方農(nóng)民沒有簽訂承包合同，大量邊遠、貧瘠、河塘的土地沒有承包，外出務工農(nóng)民的土地拋荒嚴重，還有私自調(diào)換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象，造成農(nóng)村土地權(quán)屬混亂，有證無地和有地無證情況普遍存在。

（三）基層組織沒有認真履行職責。在土地征收征用過程中，有的村（居）委或基層政府為了達到能夠完成上級布置的能夠使用土地或者侵占、挪用征地補償費用等目的，采取各種欺騙手段或者故意隱瞞事實，利用信息不對稱，將各種違法用地變成既成事實，很多基層組織喪失了受廣大農(nóng)民托付管理和保護土地的責任，使土地所有者變成了損害農(nóng)民利益的幫兇。村（居）干部因為侵占、挪用或者倒賣土地被追究者不在少數(shù)。

（四）地方政府執(zhí)行國家法律不到位。隨著各地“工業(yè)立縣”和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟為第一要務的目標確立，各地大興招商引資之風，層層落實招商任務和指標，地方政府為了保障引資企業(yè)順利落戶，往往采取欺騙或強壓手段，隨意圈地、違法占地，“先占后補”、“以租代征”現(xiàn)象普遍存在。

四、科學規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進現(xiàn)代農(nóng)村跨越發(fā)展

（一）依法用地流轉(zhuǎn)是關鍵。

1、逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策。雖然《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都有規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，可操作性不強，各省市也沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H出臺相應的政策。目前的國家政策面上，關于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實施細則尚未規(guī)范，只有通過選擇部分地區(qū)改革試點，探索新路子，逐步完善和規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和規(guī)定，規(guī)劃先行，整體規(guī)劃和詳細規(guī)劃相結(jié)合。

2、土地流轉(zhuǎn)原則

（1）現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。土地流轉(zhuǎn)還必須遵循“平等協(xié)商、自愿、依法、有償、有序”的原則，遵重農(nóng)民意愿，流轉(zhuǎn)的收益屬于農(nóng)民，任何組織和個人不得截留、占用和扣繳。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限，受讓方必須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須依法履行備案手續(xù)。

（3）規(guī)范運作和因地制宜原則。流轉(zhuǎn)雙方應當按照法律法規(guī)及政策要求規(guī)范運作，簽訂經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。合同應當明確雙方責、權(quán)、利，同時要大膽探索，根據(jù)當?shù)貙嶋H，確定最佳流轉(zhuǎn)規(guī)模和形式。

（二）明確權(quán)益是根本保證。為進一步加強農(nóng)村集體土地管理，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例和國土部門的相關政策，加快建立“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格規(guī)范”的農(nóng)村土地使用制度，按照“村莊整合、土地整理、用地置換、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、依法流轉(zhuǎn)、規(guī)范運行、嚴格審批”的要求，按照村民組為集體經(jīng)濟組織分別登記集體土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人，以及村民組范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀建冊歸檔。及時對農(nóng)村的土地進行“三權(quán)”確權(quán)發(fā)證（土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設用地使用權(quán)），為農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)提供有效支持。

（三）建立統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺。通過國土部門的收儲中心和農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務中心兩個平臺，及時公開土地流轉(zhuǎn)信息，遵循公開、公平、公正、等價、有償、有序的原則，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。建立統(tǒng)一的國有和集體建設用地使用權(quán)交易有形市場，統(tǒng)一交易規(guī)則，平等公開交易。按照用地同權(quán)、同價的原則，建立與國有建設用地使用權(quán)統(tǒng)一的集體建設用地使用權(quán)價格機制。使國家、集體、農(nóng)民在依法流轉(zhuǎn)的土地收益上共同受益，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

（四）強化監(jiān)督檢查的作用。

1、國土部門發(fā)揮職能作用。國土部門應該通過系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督，嚴格履行用地的各項審批手續(xù)，及時查處倒賣和違法使用土地情況，杜絕不作為、緩作為和亂作為現(xiàn)象。國土部門還應將保護土地作為年度目標考核內(nèi)容，同基層政府簽訂責任狀，基層政府同村（居）集體經(jīng)濟組織簽訂責任狀，形成保護土地人人有責的大好局面。

2、紀檢監(jiān)察等專門部門的監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門應該將依法保護土地作為干部選拔任用的前提條件之一，聯(lián)合規(guī)劃、土地等部門開展定期土地巡查制度，及時查處干部在土地利用中的徇私舞弊、玩忽職守等情況，杜絕違規(guī)違紀行為。

3、發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。要調(diào)動人民群眾的積極性，使他們主動參與到維護自身權(quán)益的行動中來，同時利用輿論媒體的監(jiān)督作用，及時曝光那些亂占土地，侵害國家和群眾利益的行為，為職能部門及時查處違法用地案件提供有效支持。