導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇國(guó)土空間規(guī)劃體系建立，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

2019年9月20日，由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)主辦，銀川市自然資源局、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司聯(lián)合協(xié)辦的“2019年中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)年會(huì)”在寧夏銀川市成功舉辦。來(lái)自重慶、成都、武漢、深圳、銀川、青島等市縣自然資源部門負(fù)責(zé)人、同行業(yè)界及專家學(xué)者近400人出席會(huì)議。

在中央提出建立“全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系”的背景下，總體規(guī)劃如何明確自身定位，推進(jìn)自身理論和技術(shù)體系的深刻變革，已成為規(guī)劃學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。本次學(xué)委會(huì)年會(huì)以“新空間 新總規(guī)”為主題，旨在探索新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下市縣層面總體規(guī)劃的理論與實(shí)踐。針對(duì)“新”的會(huì)議主題，各發(fā)言人分別從各自角度進(jìn)行了回應(yīng)，“新”主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：落實(shí)了新時(shí)代的新發(fā)展理念，貫徹了構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的新任務(wù)，體現(xiàn)了構(gòu)建國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，回應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的新期待。

國(guó)土空間改革是國(guó)家系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革的重要組成部分，將對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。市縣國(guó)土空間規(guī)劃作為落實(shí)國(guó)家、省級(jí)空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何組織開(kāi)展規(guī)劃編制工作，是當(dāng)前的焦點(diǎn)問(wèn)題，也是難點(diǎn)問(wèn)題?，F(xiàn)將此次參會(huì)培訓(xùn)的心得體會(huì)匯報(bào)如下：

一、對(duì)表看齊，理清我區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃編制思路

在本次會(huì)議上，重慶、成都、武漢、深圳、銀川等市自然資源部門負(fù)責(zé)人先后分享了各自國(guó)土空間規(guī)劃編制的最新成果。匯報(bào)內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型、國(guó)土規(guī)劃體系構(gòu)建、生態(tài)空間格局構(gòu)建、國(guó)土空間用途管制和國(guó)土規(guī)劃數(shù)據(jù)支撐等多個(gè)方面的積極探索。我區(qū)應(yīng)高水平高標(biāo)準(zhǔn)編制和實(shí)施新區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃，全面提升新區(qū)規(guī)劃水平，科學(xué)引領(lǐng)城市發(fā)展和品質(zhì)提升。

    二、瘦身總規(guī)，建立我區(qū)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系

按照“管什么就批什么”的原則，對(duì)市縣國(guó)土空間規(guī)劃，側(cè)重控制性審查，重點(diǎn)審查目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系等，并對(duì)規(guī)劃程序和報(bào)批成果形式做合規(guī)性審查。上位規(guī)劃是通過(guò)下位規(guī)劃貫徹、體現(xiàn)和傳遞，而不應(yīng)直接拿上位規(guī)劃來(lái)管理和督查，新的體系應(yīng)是分級(jí)審批、分級(jí)授權(quán)、分級(jí)督查，真正對(duì)建設(shè)情況的督查依據(jù)應(yīng)該是詳細(xì)規(guī)劃。建議在新區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中適當(dāng)簡(jiǎn)化原城市總體規(guī)劃（眉山環(huán)天府新區(qū)經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃）中規(guī)劃部分的內(nèi)容，為專項(xiàng)規(guī)劃留下接口。

    三、多規(guī)合一，構(gòu)建我區(qū)高水平空間規(guī)劃管理體制

    新的國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)該是“合一”的，且須把握四個(gè)原則：一是深入淺出。變革過(guò)去不同類型規(guī)劃“深入深出、淺入淺出”的問(wèn)題。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)深入，深研問(wèn)題、找準(zhǔn)方法、明確路徑；規(guī)劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡(jiǎn)；二是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。過(guò)往不同類型規(guī)劃有不同的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，要發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃深入研究城市問(wèn)題的能力，發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃強(qiáng)化管控和約束傳導(dǎo)的體制優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)棄短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升綜合水平；三是補(bǔ)齊短板。無(wú)論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都不能認(rèn)為用過(guò)去的“兩把刷子”就可以承擔(dān)起新的國(guó)土空間規(guī)劃編制任務(wù)，多規(guī)是“合一”而不是“拼一”，“合”是內(nèi)外互通，是以生態(tài)文明的新思想、新理念、新理論，內(nèi)外一致地指導(dǎo)規(guī)劃編制；四是突出特點(diǎn)。不突出特點(diǎn)的規(guī)劃是沒(méi)有價(jià)值的，合一的規(guī)劃還應(yīng)凸顯城鄉(xiāng)規(guī)劃的精髓，突出城市發(fā)展的特色。

四、要素創(chuàng)新，制定適宜我區(qū)發(fā)展的國(guó)土空間政策

篇2

我國(guó)國(guó)土規(guī)劃的發(fā)展和“長(zhǎng)株潭規(guī)劃”的來(lái)歷

在中國(guó)，“國(guó)土規(guī)劃”在不同時(shí)期，甚至在同一時(shí)期的不同的地區(qū)也有不同的名稱和內(nèi)涵。上世紀(jì)八九十年代開(kāi)展的國(guó)土規(guī)劃中，曾出現(xiàn)國(guó)土規(guī)劃、國(guó)土總體規(guī)劃、國(guó)土綜合規(guī)劃、綜合國(guó)土規(guī)劃、國(guó)土開(kāi)發(fā)整治綜合規(guī)劃等名稱。

1984年12月，國(guó)家計(jì)委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步搞好省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》。全國(guó)一半以上省、自治區(qū)、直轄市先后在20多個(gè)地區(qū)開(kāi)展了國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作。但總體上看，規(guī)劃內(nèi)容涉及范圍廣，重點(diǎn)不突出，即涉及資源開(kāi)發(fā)利用，以牽扯到人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌與布布局。但由于規(guī)劃內(nèi)容的針對(duì)性不強(qiáng)， 84年啟動(dòng)編制的國(guó)土規(guī)劃對(duì)摸清國(guó)土資源家底方面取得了一定成績(jī)，但沒(méi)有起到多少規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

進(jìn)入21世紀(jì)后，因宏觀背景和環(huán)境發(fā)生了新的變化，人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)四者之間的矛盾日趨尖銳和突出，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序變化更加劇烈，糧食安全、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)差距拉大等影響到國(guó)家政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾也逐步顯現(xiàn)，亟需通過(guò)科學(xué)的國(guó)土規(guī)劃解決發(fā)展中存在的問(wèn)題。

2008年后，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家先后批復(fù)實(shí)施一系列區(qū)域性規(guī)劃，國(guó)土資源部也在福建海西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、湖南省長(zhǎng)株潭城市群、河南中原城市群、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套實(shí)施區(qū)等地部署國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作。在全國(guó)層面上，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部與國(guó)家發(fā)展和改革委牽頭，聯(lián)合28個(gè)部委于2010年9月正式啟動(dòng)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2011-2030）》的編制工作。當(dāng)前，《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2011-2030）》已形成了征求意見(jiàn)稿，正在廣泛征求各方的意見(jiàn)。

全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要的主要內(nèi)容

2010年9月正式啟動(dòng)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2011-2030）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）根據(jù)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃工作方案》共設(shè)置了國(guó)土生態(tài)安全建設(shè)、國(guó)土資源優(yōu)化配置、國(guó)土空間合理組織、能源資源保障能力建設(shè)、國(guó)土綜合整治等9個(gè)方面的研究，形成專題研究報(bào)告48個(gè)，在專題研究報(bào)告的基礎(chǔ)上形成。

在全面分析國(guó)土資源現(xiàn)狀和面臨形勢(shì)的基礎(chǔ)上，《綱要》提出了規(guī)劃主要目標(biāo)和具體任務(wù)；從開(kāi)發(fā)引導(dǎo)和分類保護(hù)兩方面對(duì)全國(guó)國(guó)土資源進(jìn)行總體規(guī)劃，同時(shí)結(jié)合國(guó)土資源分類提出了農(nóng)村地區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的國(guó)土綜合整治。根據(jù)全國(guó)國(guó)土資源分布特點(diǎn)對(duì)陸域國(guó)土和海域國(guó)土進(jìn)行了分區(qū)，不同的區(qū)域提出了不同規(guī)劃發(fā)展略。最后從土地政策、礦產(chǎn)資源政策、環(huán)境保護(hù)政策等方面提出實(shí)施的保障措施。

《綱要》立足國(guó)土資源環(huán)境承載能力，圍繞優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局、合理配置國(guó)土資源、提高能源資源保障能力和改善國(guó)土生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌提出了國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和整治的戰(zhàn)略目標(biāo)和重大任務(wù)，并制定了統(tǒng)一的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用政策措施，對(duì)保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。

區(qū)域國(guó)土規(guī)劃的主要內(nèi)容

為推進(jìn)新一輪國(guó)土規(guī)劃編制工作，國(guó)家啟動(dòng)了包括“長(zhǎng)株潭”城市群在內(nèi)的多個(gè)區(qū)域國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)。

因?yàn)槿珖?guó)尚未關(guān)于國(guó)土地規(guī)劃的統(tǒng)一規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，各試點(diǎn)規(guī)劃通常針對(duì)試點(diǎn)區(qū)域的各種突出的矛盾和問(wèn)題編制規(guī)劃。如“長(zhǎng)株潭”城市群國(guó)土規(guī)劃突出“兩型社會(huì)”建設(shè)，突出“構(gòu)建兩型、綠色低碳、和諧高效、富有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)土空間”主題；而福建海西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)土規(guī)劃則突出國(guó)際國(guó)內(nèi)廣域合作的主題。

試點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃主要解決幾個(gè)核心問(wèn)題：有效配置資源，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；強(qiáng)化宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展；整治國(guó)土空間，保障國(guó)土生態(tài)安全；完善基礎(chǔ)設(shè)施，保障和改善民生。內(nèi)容則一般包括：區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景分析；資源環(huán)境綜合承載能力評(píng)價(jià)；國(guó)土規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的確定；重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶與城市體系的優(yōu)化與布局；泛區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)合作；綜合交通運(yùn)輸體系的構(gòu)建與優(yōu)化；重要能源、資源保障；國(guó)土規(guī)劃實(shí)施的保障體系；規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)等。

應(yīng)該說(shuō)，區(qū)域規(guī)劃與全國(guó)規(guī)劃最大的不同在于：區(qū)域規(guī)劃需要根據(jù)不同區(qū)域面臨的不同時(shí)間和問(wèn)題，重點(diǎn)突出解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的規(guī)劃。

國(guó)土規(guī)劃亟待解決的問(wèn)題

我國(guó)國(guó)土規(guī)劃從上世紀(jì)80年代起，開(kāi)展了大量的工作，尤其是近年來(lái)，國(guó)土規(guī)劃編制工作日益重視，2009年國(guó)家組織了28個(gè)部委編制《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2011-2030）》。但國(guó)土規(guī)劃體系尚未建立，建立健全的國(guó)土規(guī)劃體系對(duì)落實(shí)國(guó)土規(guī)劃指導(dǎo)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)具有重要意義。

筆者認(rèn)為考慮到國(guó)土規(guī)劃的宏觀性和中長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，國(guó)土規(guī)劃不宜以行政轄區(qū)隸屬的特點(diǎn)建立體系。而應(yīng)在國(guó)家、省級(jí)體系的基礎(chǔ)上，以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)建立規(guī)劃體系，重點(diǎn)區(qū)域可以是跨省域界線的，也可是省內(nèi)重點(diǎn)地區(qū)編制國(guó)土規(guī)劃，形成國(guó)家、省級(jí)、重點(diǎn)區(qū)域的三類國(guó)土規(guī)劃價(jià)框架體系。

其次，需要理順國(guó)土規(guī)劃與其他空間規(guī)劃的關(guān)系，在國(guó)土規(guī)劃的定位上應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究，其應(yīng)當(dāng)與主體規(guī)劃區(qū)規(guī)劃一樣，上升到國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的層面，而區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他相關(guān)部門規(guī)劃均應(yīng)依其為依據(jù)進(jìn)行編制，全面提高國(guó)土規(guī)劃的戰(zhàn)略意義和落實(shí)宏觀規(guī)劃作用。

此外，能否得到有效的實(shí)施為各類規(guī)劃成功與否的關(guān)鍵，國(guó)土規(guī)劃也不例外。上世紀(jì)80年代我國(guó)編制各類國(guó)土規(guī)劃沒(méi)有得到有效的實(shí)施，除規(guī)劃理論和內(nèi)容上自身不足外，規(guī)劃實(shí)施手段的也不足也是重要原因之一。

篇3

一、規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容和相互間的關(guān)系

1.國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃----“定目標(biāo)”

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容是確定近遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)，明確需要重點(diǎn)建設(shè)的項(xiàng)目列表，規(guī)定項(xiàng)目一經(jīng)確定，嚴(yán)格進(jìn)行更改。其他規(guī)劃均要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)，不需要另行界定。

2.土地利用總體規(guī)劃----“指標(biāo)和坐標(biāo)”

土地利用總體規(guī)劃突出體現(xiàn)對(duì)建設(shè)定用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)等指標(biāo)的剛性約束。建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田等規(guī)模必須以土地規(guī)劃為準(zhǔn)。綜合協(xié)調(diào)農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地等三大地類的結(jié)構(gòu)和布局，解決各地類“放哪里”的坐標(biāo)定位問(wèn)題。

3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃----“定布局”

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略分析的優(yōu)勢(shì)，領(lǐng)銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項(xiàng)用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問(wèn)題。

4.各類專項(xiàng)規(guī)劃----“定方向”

各類專項(xiàng)規(guī)劃主要是依據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資源現(xiàn)狀，提出未來(lái)發(fā)展的思路、重點(diǎn)打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規(guī)劃”。

關(guān)于規(guī)劃的問(wèn)題，要從規(guī)劃體系的角度去加以完善。總體上講，規(guī)劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發(fā)展規(guī)劃，一塊是專項(xiàng)規(guī)劃，還有一塊是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級(jí)政府授權(quán)各級(jí)發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項(xiàng)規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細(xì)化，包括發(fā)改委和其他政府各個(gè)部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃，等等。第三塊包括建設(shè)部門抓的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃或謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，國(guó)土部門抓的土地利用規(guī)劃，發(fā)改部門抓的區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃合在一起叫做空間規(guī)劃。這三者之間的關(guān)系是發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領(lǐng)地位，由它確定總體目標(biāo)和主要任務(wù)，是管“干什么”的；專項(xiàng)規(guī)劃明確一個(gè)一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)一個(gè)行業(yè)怎么去干，是管“怎么干”的；空間規(guī)劃是解決空間布局和管制問(wèn)題的，是管“哪里干”的。三大規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一，這就是我們的規(guī)劃體系。

二、當(dāng)前各類規(guī)劃之間存在的矛盾

當(dāng)前，許多專家學(xué)者提出“三規(guī)合一”，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃合為一體。2004年我國(guó)頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》及2008年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“三規(guī)合一”的相關(guān)要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接關(guān)系作出明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過(guò)程中非常棘手的問(wèn)題。

多年的規(guī)劃實(shí)踐表明，我國(guó)當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個(gè)城市空間上，往往多個(gè)政府部門都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，這影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實(shí)力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對(duì)薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。

三、盱眙規(guī)劃的基本現(xiàn)狀

就盱眙的規(guī)劃實(shí)際情況來(lái)看，主要有：

一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃五年綱要。該規(guī)劃由縣發(fā)改委牽頭編制，目前正在執(zhí)行的是“十二五規(guī)劃”，從2011年至2015年，是重點(diǎn)針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃。同時(shí)，著手考慮“十三五規(guī)劃”。

二是城鄉(xiāng)規(guī)劃。該規(guī)劃由縣住建局牽頭負(fù)責(zé)編制，盱眙縣城市總體規(guī)劃（2006-2020）旨在恢復(fù)盱眙縣城區(qū)山水生態(tài)風(fēng)貌。規(guī)劃通過(guò)有機(jī)疏解老城區(qū)人口，改善城區(qū)住房條件，優(yōu)化城區(qū)生活空間；控制城區(qū)建筑高度，凸顯盱眙山水城市風(fēng)貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區(qū)文化、旅游服務(wù)設(shè)施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是土地利用總體規(guī)劃。該規(guī)劃由縣國(guó)土局牽頭編制，規(guī)劃期限是2006年到2020年，該規(guī)劃落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，對(duì)上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，圍繞全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，力爭(zhēng)在規(guī)劃基期年內(nèi)確保各類項(xiàng)目用地的需求。

其他的還有各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、特色園區(qū)規(guī)劃等，這些都是各職能部門牽頭負(fù)責(zé)編制，是比較專業(yè)、單一的規(guī)劃。

四、對(duì)規(guī)劃整合的建議

1.構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制體系。縣級(jí)政府成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立專家?guī)欤?fù)責(zé)對(duì)全縣所有的規(guī)劃編制進(jìn)行指導(dǎo)、審查。建議由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，各位分管縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，成員單位為縣直各職能部門，并且設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)具體的日常工作。

2. 重點(diǎn)重抓關(guān)鍵規(guī)劃。“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”、“城市總體規(guī)劃”“土地利用總體規(guī)劃”三大重點(diǎn)規(guī)劃是地區(qū)規(guī)劃的核心，規(guī)劃的水平和層次必須要高。建議對(duì)此三大規(guī)劃在編制過(guò)程中，聘請(qǐng)資質(zhì)水平較高的咨詢機(jī)構(gòu)參與編制，之后縣政府組織專家反復(fù)論證。

篇4

一、改革滯后的規(guī)劃體制是一項(xiàng)重要而又緊迫的任務(wù)

我國(guó)的規(guī)劃體制和“五年計(jì)劃”一直在進(jìn)行著調(diào)整和變化，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和政府管理職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)劃體制在從強(qiáng)計(jì)劃向更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的重規(guī)劃的功能性轉(zhuǎn)變上有了明顯的進(jìn)展，“十五”計(jì)劃不論從編制程序、方法和內(nèi)容上都有了較大的改進(jìn)和調(diào)整。但總體上來(lái)看，規(guī)劃體制所發(fā)生的這些變化更多的是一種追趕型和適應(yīng)性變化，規(guī)劃體制及其運(yùn)行機(jī)制依然明顯存在多方面的問(wèn)題甚至于缺陷，嚴(yán)重影響了規(guī)劃本身作用的發(fā)揮，降低了經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的配置效率。這些問(wèn)題包括規(guī)劃體系紊亂、數(shù)量過(guò)多過(guò)濫；各規(guī)劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；規(guī)劃審批程序不明確、編制程序不規(guī)范；過(guò)時(shí)的規(guī)劃和內(nèi)容過(guò)多，需要加強(qiáng)的規(guī)劃不足；重規(guī)劃的編制過(guò)程，輕規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估等。在規(guī)劃工作中則具體體現(xiàn)為機(jī)械主義和形式主義泛濫，部門間各自為政、規(guī)劃互不銜接，規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊、甚至相互矛盾；下級(jí)規(guī)劃抄上級(jí)規(guī)劃、上級(jí)規(guī)劃無(wú)法在下級(jí)落實(shí)；墻上掛的規(guī)劃多，可操作實(shí)施的規(guī)劃少等。

“十一五”時(shí)期和“十五”時(shí)期相比較，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中將發(fā)生許多新的變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的初步框架已經(jīng)建立，市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提高，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用將進(jìn)一步加強(qiáng)；城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、社會(huì)群體之間的收入差距以及就業(yè)等問(wèn)題成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大問(wèn)題，追求協(xié)調(diào)發(fā)展和降低社會(huì)摩擦的目標(biāo)將更加突出；市場(chǎng)一體化進(jìn)程加速，跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流和聯(lián)系將進(jìn)一步突出；經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題更加引起重視，涉及國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)更加需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；政治文明建設(shè)進(jìn)程加快，政府將更加重視民主決策和依法行政；加入世界貿(mào)易組織后設(shè)定的過(guò)渡期基本結(jié)束，規(guī)范和約束政府行為的條件進(jìn)一步提高等。所有這些變化都將對(duì)現(xiàn)行的規(guī)劃體制提出更高的變革要求，這就需要對(duì)規(guī)劃體制進(jìn)行不斷改革、創(chuàng)新和完善，以建立與新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相協(xié)調(diào)的規(guī)劃體制。

二、國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)規(guī)劃體制改革提供了有益的參考

規(guī)劃體制是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制、執(zhí)行、評(píng)估等方面的程序和制度，涉及到規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃調(diào)整等方面的一系列制度性規(guī)定。規(guī)劃體制的差異取決于一個(gè)國(guó)家的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值取向、政治經(jīng)濟(jì)體制、文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段、國(guó)際比較地位以及路徑依賴程度等，這使得各國(guó)的規(guī)劃體制總是具有自己的特點(diǎn)并存在各種差異。比如在決定規(guī)劃體制的基礎(chǔ)性制度方面，美國(guó)和英國(guó)模式更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的自由主義思想，在私人物品領(lǐng)域和可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府的作用更多地表現(xiàn)在建立和維護(hù)供私人資本進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的公共環(huán)境上。法國(guó)、德國(guó)、日本模式則主要體現(xiàn)出政府推行社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，政府通過(guò)采取較多的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)力量的不足。俄羅斯模式則具有典型的體制轉(zhuǎn)型特征，政府規(guī)劃功能經(jīng)歷了從高度計(jì)劃的模式到基本放棄，之后又進(jìn)行恢復(fù)和重塑的過(guò)程。另一方面，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和全球化特點(diǎn)又使得這些國(guó)家的規(guī)劃體制具有許多共同的特征。我國(guó)市場(chǎng)化趨向的改革也決定了國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在規(guī)劃體制方面的模式和特點(diǎn)有許多可供我們吸取和借鑒。

（一）各國(guó)具有不同的規(guī)劃體系，但規(guī)劃在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都具有重要的地位

按照功能的不同，各國(guó)的規(guī)劃體系大多包括三大類，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，但各國(guó)側(cè)重點(diǎn)有所不同。

德國(guó)以空間規(guī)劃為主體，聯(lián)邦國(guó)土規(guī)劃由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)編制，主要是制定聯(lián)邦范圍內(nèi)的規(guī)劃目標(biāo)、全國(guó)性的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各州發(fā)展現(xiàn)狀，從平衡發(fā)展的角度來(lái)調(diào)整全國(guó)性的布局。對(duì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)機(jī)會(huì)和定居條件等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和平衡。該規(guī)劃具有長(zhǎng)期性和指導(dǎo)性，由聯(lián)邦建設(shè)部牽頭，與有關(guān)各部協(xié)商后提出規(guī)劃草案。除這一綜合性規(guī)劃外，聯(lián)邦政府還負(fù)責(zé)編制全國(guó)性的專業(yè)規(guī)劃如鐵路、聯(lián)邦級(jí)的公路和高速公路、主要水路、國(guó)家公園、自然資源保護(hù)區(qū)、軍事用地的規(guī)劃等。聯(lián)邦規(guī)劃對(duì)州、市、縣的規(guī)劃起指導(dǎo)作用。各州和地方政府要負(fù)責(zé)編制與上級(jí)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的地區(qū)各專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

法國(guó)是西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中“計(jì)劃性”最強(qiáng)的。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，法國(guó)政府成立了計(jì)劃總署，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面規(guī)劃。先后制定實(shí)施了11個(gè)4年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。隨著市場(chǎng)的發(fā)育和對(duì)市場(chǎng)作用的日益重視，指令性計(jì)劃逐漸退出歷史舞臺(tái)，第九個(gè)計(jì)劃開(kāi)始向合同制方向發(fā)展，并成為中央政府調(diào)節(jié)國(guó)家政策和地方政策的工具。從第十個(gè)計(jì)劃起，計(jì)劃合同中量性的指標(biāo)在減少，衡量結(jié)構(gòu)調(diào)整及質(zhì)量的指標(biāo)在不斷增加。但政府仍通過(guò)計(jì)劃引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，設(shè)計(jì)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，縮小社會(huì)各界的收入差距。

美國(guó)政府具有自己明確的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，與法國(guó)、德國(guó)等相比，雖然沒(méi)有相對(duì)固定和直接的國(guó)家計(jì)劃，但聯(lián)邦政府下設(shè)的各委員會(huì)和部局都有各自部門的詳細(xì)規(guī)劃，并通常通過(guò)法案的形式發(fā)揮作用。同時(shí)，聯(lián)邦政府也根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略的需要臨時(shí)制定相關(guān)規(guī)劃，比如阿波羅登月計(jì)劃、信息高速公路計(jì)劃和田納西河谷開(kāi)發(fā)計(jì)劃等。

俄羅斯從蘇聯(lián)時(shí)期的“全俄電氣化”計(jì)劃開(kāi)始至今，其規(guī)劃體制大體上經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期，即以指令性計(jì)劃為特征的規(guī)劃管理階段和以指導(dǎo)性計(jì)劃為特征的規(guī)劃管理階段。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯曾經(jīng)一度放棄了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃，但在1990年代起又開(kāi)始著手制定國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃。2000年開(kāi)始實(shí)施了《俄羅斯聯(lián)邦長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本方針》（2000~2010年），并從1993年開(kāi)始制定實(shí)施了3~4年不等的中期規(guī)劃，以及1~2年不等的具體實(shí)施計(jì)劃。

日本是一個(gè)較多推行政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家。1949年以來(lái)，先后制定了13個(gè)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。1990年代以來(lái)，日本政府主要通過(guò)了以下三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃：1992年《生活大國(guó)5年計(jì)劃——與地球社會(huì)共存》（1992~1996年）、1995年《新經(jīng)濟(jì)5年計(jì)劃》和1999年《未來(lái)10年計(jì)劃——經(jīng)濟(jì)社會(huì)的應(yīng)有狀態(tài)及經(jīng)濟(jì)新生的政策方針》。同時(shí)，日本的國(guó)土開(kāi)發(fā)與整治綜合規(guī)劃也較多吸收了德國(guó)的空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)包括土地、交通、森林等自然資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做了較為系統(tǒng)的規(guī)劃。

韓國(guó)政府也比較重視經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，1960年代以來(lái)已先后實(shí)施了7個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃，之后開(kāi)始實(shí)施“新的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期設(shè)想計(jì)劃”（1996~2020年），在受到亞洲金融風(fēng)暴的沖擊之后，政府開(kāi)始調(diào)整政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，更多強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用。（二）規(guī)劃的地位和內(nèi)容在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段是不斷調(diào)整和變化的

規(guī)劃綜合反映了政府管理國(guó)家的意志和政策取向，是政府為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控而做出的謀劃和安排，是政策實(shí)施的重要工具。從各國(guó)規(guī)劃體制發(fā)展演變的過(guò)程來(lái)看，規(guī)劃的內(nèi)容日益豐富，規(guī)劃的主體日益明確，規(guī)劃的程序日益科學(xué)化，規(guī)劃的體系日益完善，規(guī)劃的權(quán)威性日益提高，規(guī)劃之間的功能界定和相互銜接日益加強(qiáng)?？傮w上看，規(guī)劃日益上升為公民意志和國(guó)家法律。但與此同時(shí)，一個(gè)明顯的特征是各國(guó)規(guī)劃的內(nèi)容在不同時(shí)期是有差別的，根本原因在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段和國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中所處的相對(duì)地位在變化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市場(chǎng)力量越強(qiáng)大，國(guó)家在國(guó)際上的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)越領(lǐng)先，政府的產(chǎn)業(yè)政策則越弱化。與此相適應(yīng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃就越向戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和定性化方向轉(zhuǎn)變，政府也就越重視對(duì)公共資源、公共產(chǎn)品和服務(wù)以及社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)。目前發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)中長(zhǎng)期的綜合性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制在不斷弱化，而重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。

（三）具有規(guī)范民主的規(guī)劃編制程序和完善的規(guī)劃法體系

規(guī)劃編制程序是否規(guī)范和民主直接決定著規(guī)劃的可實(shí)施性和權(quán)威性是否能夠得到保障。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大都具有相應(yīng)的規(guī)劃法體系，對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)、功能、主要內(nèi)容、編制程序以及規(guī)劃調(diào)整的法律程序都有明確的規(guī)定。規(guī)劃的制定都要遵從公開(kāi)性和透明度，民眾大都具有廣泛的參與度，規(guī)劃都要經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)的審批，一旦通過(guò)則通常以法案或法律的形式實(shí)施。各國(guó)規(guī)劃的編制過(guò)程基本相同，都要遵循科學(xué)和民主的決策機(jī)制。比如德國(guó)空間規(guī)劃方案的制定過(guò)程大致可以劃分為三個(gè)階段：

編制階段。政府有關(guān)部門組織人員編制規(guī)劃的初稿。編寫人員可以包括內(nèi)部職員，也可以包括外部聘請(qǐng)的專家。

商討階段。政府邀請(qǐng)有關(guān)利益各方對(duì)規(guī)劃的初稿進(jìn)行商討，討論過(guò)程往往要重復(fù)多次。政府綜合有關(guān)利益各方的意見(jiàn)后，規(guī)劃的最終稿，有關(guān)利益各方仍可以對(duì)最終稿發(fā)表反對(duì)意見(jiàn)。

審議階段。政府將規(guī)劃的最終稿、有關(guān)利益各方對(duì)最終稿的反對(duì)意見(jiàn)以及政府對(duì)反對(duì)意見(jiàn)的解決辦法一并送交議會(huì)。議會(huì)討論有關(guān)資料，最終表決通過(guò)之后，規(guī)劃就成為具有法律約束力的文件。

另外，上下級(jí)政府之間的規(guī)劃都有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制。地區(qū)的規(guī)劃在地區(qū)議會(huì)批準(zhǔn)之后，需要上一級(jí)政府最后批準(zhǔn)，以保證上下兩級(jí)規(guī)劃的一致性。當(dāng)?shù)胤降囊?guī)劃與國(guó)家的規(guī)劃相沖突時(shí)，聯(lián)邦或中央政府有關(guān)部門可以對(duì)地方規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)。理論上講，如果地方拒絕中央政府的指導(dǎo)，中央政府有權(quán)直接修改地方的規(guī)劃。同時(shí)，由于地區(qū)規(guī)劃直接涉及到私人利益，有關(guān)利益各方有向上級(jí)政府和聯(lián)邦或中央政府進(jìn)行申訴的權(quán)利。德國(guó)各州的規(guī)劃法，都對(duì)規(guī)劃程序有詳細(xì)規(guī)定。如不按規(guī)定程序走，公民可以對(duì)通過(guò)的規(guī)劃進(jìn)行，法院會(huì)判規(guī)劃無(wú)效。這種做法雖然容易使制定規(guī)劃的時(shí)間比較長(zhǎng)，但由于規(guī)劃在制定過(guò)程中廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，所以最后制定的規(guī)劃能反映絕大多數(shù)人的意愿，使規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、合法性得到保障。規(guī)劃出臺(tái)后，也能得到各方面的支持和便于執(zhí)行。

（四）具有分工明確的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)體系和健全有效的規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估機(jī)制

一個(gè)分工明確和職能合理的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)及體系是保證規(guī)劃編制工作有序高效進(jìn)行的重要前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在聯(lián)邦或中央政府大都設(shè)有專門的規(guī)劃部、局、署或者委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)全國(guó)總體規(guī)劃制定的組織、協(xié)調(diào)工作。比如德國(guó)的規(guī)劃?rùn)?quán)歸三級(jí)政府所有，即聯(lián)邦、州和地方政府。聯(lián)邦政府設(shè)有區(qū)域規(guī)劃和城市發(fā)展部，主管立法，制定城市規(guī)劃方針、政策、法規(guī)，擬定全國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃大綱，協(xié)調(diào)地方、部門之間的工作，掌握部分資金資助地方的城市建設(shè)。法國(guó)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的機(jī)構(gòu)是計(jì)劃總署。計(jì)劃總署可以得到其他研究機(jī)構(gòu)的支持，比如國(guó)際信息與展望中心（法國(guó)官方的國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)）、計(jì)劃數(shù)理經(jīng)濟(jì)前瞻研究中心、生活條件觀察與研究中心等，計(jì)劃總署給這些機(jī)構(gòu)一定的預(yù)算補(bǔ)貼。

與此同時(shí)，各國(guó)都非常重視對(duì)規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估，并有一套進(jìn)行評(píng)估的法定程序和運(yùn)行機(jī)制。法國(guó)政府在制定規(guī)劃后，為了使公民更清楚政府公共政策的效果，使國(guó)家資源得到更好的分配，提高政府公務(wù)員的責(zé)任心，都要對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估工作由一個(gè)政府的部際評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)，稱全國(guó)評(píng)估委員會(huì)。該委員會(huì)由總理主持，由11位專業(yè)獨(dú)立人士組成。全國(guó)評(píng)估委員會(huì)通過(guò)與計(jì)劃總署協(xié)調(diào)建立評(píng)估機(jī)構(gòu)，會(huì)同相關(guān)的政府部門共同確定規(guī)劃評(píng)估方案和評(píng)估費(fèi)用預(yù)算，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤，對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用落實(shí)情況進(jìn)行確認(rèn)等，最后出具評(píng)估報(bào)告。

三、建立適應(yīng)新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)劃體制的建議

（一）要充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃的作用不是要削弱而是要加強(qiáng)

規(guī)劃是政府行使經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)的重要手段，而不是一種制度。規(guī)劃的地位在本質(zhì)上與社會(huì)制度無(wú)關(guān)，而取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段和政府調(diào)控管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策取向，還與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際比較地位有關(guān)。在我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置和許多重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解決都需要政府發(fā)揮積極作用，在市場(chǎng)機(jī)制尚沒(méi)有完全建立起來(lái)的條件下，市場(chǎng)發(fā)育不足所造成的缺陷還需要政府進(jìn)行矯正。即使在市場(chǎng)機(jī)制比較完善的領(lǐng)域，也會(huì)存在市場(chǎng)失靈，也需要政府進(jìn)行彌補(bǔ)。同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，對(duì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共政策的需求在不斷提高。與此同時(shí)，在包括土地、水資源、能源等日益緊缺和環(huán)境污染、生態(tài)治理、發(fā)展差距、就業(yè)及社會(huì)保障等問(wèn)題日益突出的情況下，政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃的任務(wù)就越發(fā)緊迫。而在全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)在日益加劇，國(guó)家戰(zhàn)略的地位在日益突出，政府制定并實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略的手段和途徑也就越發(fā)顯得重要。同時(shí)，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中還處于不利地位，一些在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然具有積極作用。因此，要充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃的地位不是削弱了，而是要加強(qiáng)；在我國(guó)目前所處的發(fā)展階段，規(guī)劃的地位同樣不是要削弱，而是要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）要堅(jiān)持“長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、分步實(shí)施，廣泛借鑒、兼顧實(shí)際，適度超前，協(xié)調(diào)一致”的原則

建立適應(yīng)“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)劃體制的改革勢(shì)在必行。規(guī)劃體制的改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持幾個(gè)基本的指導(dǎo)原則：

第一，長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、分步實(shí)施。以市場(chǎng)化為方向，將建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的規(guī)劃體制作為規(guī)劃體制改革的長(zhǎng)期目標(biāo)，分階段實(shí)施，建立與我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程相一致的規(guī)劃體制。

第二，廣泛借鑒、兼顧實(shí)際。既要充分借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，又要注意與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段和特點(diǎn)相適應(yīng)，充分反映和體現(xiàn)不同時(shí)期出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和新矛盾。

第三，適度超前，協(xié)調(diào)一致。要盡快解決規(guī)劃體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的矛盾，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新在促進(jìn)生產(chǎn)力和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，發(fā)揮規(guī)劃在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、超前性和指導(dǎo)，使規(guī)劃體制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)。

（三）要突出強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)規(guī)劃的“系統(tǒng)性、規(guī)范性、有用性和權(quán)威性”

第一，系統(tǒng)性。要加強(qiáng)不同規(guī)劃之間的功能分工和相互銜接，對(duì)規(guī)劃體系進(jìn)行高度整合，避免各規(guī)劃之間交叉重合甚至相互矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。要調(diào)整解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃之間的互相銜接。如各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，其編制的依據(jù)應(yīng)該是經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容要落實(shí)到具體的空間上。要調(diào)整解決重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃，以及行業(yè)規(guī)劃相互之間的銜接問(wèn)題。同時(shí)還要協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

第二，規(guī)范性。目前我國(guó)規(guī)劃體制中的制度性規(guī)定，有些是法律法規(guī)規(guī)定的，更多的則是不成文的慣例和約定俗成的做法。規(guī)劃工作的不規(guī)范導(dǎo)致了規(guī)劃程序上和規(guī)劃內(nèi)容上的隨意性。因此，規(guī)劃工作必須走向法制化、民主化和科學(xué)化，要建立符合我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)和政府依法行政的規(guī)劃體制。為此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該制定《規(guī)劃編制法》。

第三，有用性。要切實(shí)取消目前大量存在的過(guò)時(shí)過(guò)多過(guò)濫的一類規(guī)劃，特別是許多已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)體制改革要求的和不再是政府產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整重點(diǎn)與領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)劃。要針對(duì)目前各級(jí)地方政府編制的與國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要相銜接的地方規(guī)劃中所存在的雷同和缺乏地方針對(duì)性的問(wèn)題，調(diào)整或者不再要求地方政府特別是省級(jí)以下地方政府編制中長(zhǎng)期規(guī)劃。要針對(duì)目前規(guī)劃內(nèi)容原則性過(guò)強(qiáng)、操作性較差的問(wèn)題，要通過(guò)改進(jìn)規(guī)劃編制方法來(lái)進(jìn)一步提高規(guī)劃的操作性、可行性和針對(duì)性。

第四，權(quán)威性。要針對(duì)目前存在的下級(jí)規(guī)劃和上級(jí)規(guī)劃不銜接，上級(jí)規(guī)劃難以在下級(jí)規(guī)劃落實(shí)的問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制和執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，依法動(dòng)用司法程序來(lái)保障規(guī)劃的執(zhí)行和實(shí)施，提高規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制力和約束力。

（四）要重點(diǎn)圍繞“四個(gè)轉(zhuǎn)變”進(jìn)行規(guī)劃體制改革的設(shè)計(jì)和實(shí)施

第一，規(guī)劃的領(lǐng)域由較多地覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域向主要以公共產(chǎn)品與服務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?yàn)橹鬓D(zhuǎn)變。我國(guó)的市場(chǎng)化改革使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域正在不斷擴(kuò)大，許多行業(yè)和領(lǐng)域已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化運(yùn)行。因此，沿用傳統(tǒng)體制下的許多競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的規(guī)劃應(yīng)該退出，規(guī)劃的內(nèi)容要進(jìn)一步向公共政策領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。

第二，規(guī)劃的體系由以經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合性規(guī)劃為主體向經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合性規(guī)劃和空間規(guī)劃相結(jié)合并逐步加強(qiáng)空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變。空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括全國(guó)的綜合性國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃、跨省級(jí)行政區(qū)劃的區(qū)域空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃以及各地區(qū)的土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃等。空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)重大資源的開(kāi)發(fā)利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)和文化發(fā)展等方面的政策取向，要符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)。

篇5

城鄉(xiāng)規(guī)劃是社會(huì)發(fā)展的主要內(nèi)容，在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，各個(gè)領(lǐng)域均需要?jiǎng)?chuàng)新才能有所發(fā)展，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作來(lái)說(shuō)同樣如此，這一工作必須從制度方面進(jìn)行優(yōu)化與改革，使其能夠更加符合創(chuàng)新理念，這樣才能最大程度的保證其規(guī)劃效果的提高。主要論述的正是有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新的問(wèn)題，希望能夠?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃過(guò)程提供參考，從而進(jìn)一步的保證規(guī)劃水平的提高。

關(guān)鍵詞：

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)規(guī)劃制度；措施

受經(jīng)濟(jì)全球化的影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為了目前社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大趨勢(shì)，社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展都需要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行，同時(shí)也必須具有一定程度的創(chuàng)新性。城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程同樣需要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為導(dǎo)向，要在此基礎(chǔ)上完善資源配置工作，從而使其在制度方面達(dá)到創(chuàng)新，這對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要作用?？偟膩?lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的創(chuàng)新勢(shì)在必行，必須得到社會(huì)各領(lǐng)域的足夠支持。

1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度資源配置所扮演的角色

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度資源配置扮演著不同的角色，對(duì)其角色類型的了解能夠?yàn)榫唧w制度的創(chuàng)新提供基礎(chǔ)。具體而言，土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)劃以及公平配置空間資源均屬于其所扮演的角色類型，文章主要對(duì)上述兩方面展開(kāi)來(lái)進(jìn)行了分析。

1.1土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。

對(duì)土地市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃所扮演的一個(gè)主要角色?？偟膩?lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)便是對(duì)土地的規(guī)劃與在分配工作，在這一基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置十分重要，這是保證社會(huì)各領(lǐng)域的利益能夠達(dá)到平衡的一個(gè)重要基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情以及具體制度，土地的私有制不可能實(shí)現(xiàn)，從根源上講，土地的所有者并不具備對(duì)土地的私有權(quán)，因此在城鄉(xiāng)具體規(guī)劃過(guò)程中，對(duì)于土地的規(guī)劃一定要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)與導(dǎo)向，這樣才能使得社會(huì)各利益體的利益達(dá)到平衡。

1.2公平配置空間資源。

對(duì)空間資源的配置是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度在資源配置中所扮演的另一個(gè)角色。城市與鄉(xiāng)村的空間不是固定的，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃工程實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，空間作為人類生存的一個(gè)主要保證，其劃分過(guò)程必須足夠公平才能達(dá)到最大程度發(fā)符合社會(huì)要求的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的制定與創(chuàng)新過(guò)程中，一定要保證對(duì)空間資源配置的公平性。

2市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新措施

城鄉(xiāng)規(guī)劃制度主要包括決策制度以及執(zhí)行制度兩種，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，想要保證城鄉(xiāng)規(guī)劃制度能夠有所創(chuàng)新，就必須要從上述兩個(gè)角度出發(fā)，只有這樣，才能使制度從各個(gè)角度得到創(chuàng)新，從而保證其整體的先進(jìn)性，保證其能夠最大程度的與當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境想適應(yīng)。具體而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的創(chuàng)新措施主要包括以下幾點(diǎn)：

2.1對(duì)決策制度的規(guī)劃

2.1.1建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

筆者建議，在現(xiàn)的空間規(guī)劃編制體系下，積極探索“三規(guī)合一”，開(kāi)展“多規(guī)融合”統(tǒng)籌發(fā)展研究，積極在編制主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制方法和編制目標(biāo)等方面實(shí)現(xiàn)“三規(guī)”更好的融合，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個(gè)方面理順“多規(guī)”關(guān)系，創(chuàng)新搭建“多規(guī)融合”工作平臺(tái)。同時(shí)，整合現(xiàn)有的各類空間規(guī)劃編制體系，基于城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等不同規(guī)劃，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

2.1.2建立年度計(jì)劃及評(píng)估制度。

基于事權(quán)、有效性等城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的工作內(nèi)容進(jìn)行合理增減，增加管理性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性內(nèi)容，刪減無(wú)效、瑣碎且可以通過(guò)其他途徑落實(shí)的內(nèi)容。通過(guò)建立年度實(shí)施計(jì)劃制度和年度實(shí)施評(píng)估制度，保障城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實(shí)施。在近期建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年滾動(dòng)編制年度實(shí)施評(píng)估及下年度實(shí)施計(jì)劃，通過(guò)年度實(shí)施評(píng)估，充分了解城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，監(jiān)測(cè)、總結(jié)、分析和評(píng)價(jià)上年度規(guī)劃實(shí)施情況，在實(shí)施的過(guò)程中反饋、檢討城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

2.1.3創(chuàng)新規(guī)劃編制形式。

合理把握規(guī)劃指標(biāo)的剛性和彈性，對(duì)于建筑退線等要素的控制要硬，對(duì)高度、密度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的控制要因地制宜，可控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)用地功能控制、建筑建造控制、交通

組織控制和景觀環(huán)境控制，以及城市開(kāi)發(fā)中“公共產(chǎn)品”控制等內(nèi)容。在規(guī)劃編制過(guò)程中，改為可以根據(jù)效果、地塊所處位置的不同而通過(guò)走程序作規(guī)劃動(dòng)態(tài)更新，體現(xiàn)規(guī)劃的靈活性。其次，要加強(qiáng)規(guī)劃編制研究，在思想層面把以人為本、尊重自然、道法自然、低影響開(kāi)發(fā)等理念融入規(guī)劃，在編制技術(shù)層面投入充足的人力和時(shí)間，進(jìn)行深入細(xì)致的現(xiàn)狀調(diào)查和經(jīng)濟(jì)分析，重視并保障規(guī)劃編制成果轉(zhuǎn)化為規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，確保應(yīng)用于規(guī)劃管理的科學(xué)性和可操作性，通過(guò)公眾參與制度、專家制度、聽(tīng)證制度增加規(guī)劃審批的技術(shù)含量。采用“城市發(fā)展單元規(guī)劃”等新的規(guī)劃編制形式，作為控制性詳細(xì)規(guī)劃的補(bǔ)充形式，實(shí)現(xiàn)綜合統(tǒng)籌、多方參與、富有彈性及經(jīng)濟(jì)可行等目標(biāo)。

2.2對(duì)執(zhí)行制度的規(guī)劃

2.2.1統(tǒng)籌各機(jī)構(gòu)的權(quán)利。

筆者建議將城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)，配合“三規(guī)合一”和“多規(guī)融合”的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的協(xié)調(diào)和整合。整體性治理理論和制度變遷理論為“大部制改革”奠定了深厚的理論基礎(chǔ).此外，應(yīng)合理劃分事權(quán)，實(shí)行“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理體系，強(qiáng)化規(guī)劃業(yè)務(wù)的垂直管理，建立一種有效的縱向制約與反饋關(guān)系。

2.2.2創(chuàng)新行政審批制度。

借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，將開(kāi)發(fā)項(xiàng)目分為一般開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和特別開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，一般開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不需審查許可，特別開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要審查許可；優(yōu)化審批流程，減少審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)，縮短審批周期；在已有“一書三證”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)批后監(jiān)管工作，抓好放線驗(yàn)線、竣工驗(yàn)收的環(huán)節(jié)，重視對(duì)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收制度及加大對(duì)違法建設(shè)查處的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)審查和竣工驗(yàn)收，同時(shí)重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的建設(shè)，真正做到“一張圖規(guī)劃、一張圖實(shí)施、一張圖管理”，提高規(guī)劃審批和驗(yàn)收效率。

2.2.3完善責(zé)任制。

建立有效的規(guī)劃決策責(zé)任追究制度對(duì)于保障規(guī)劃決策者采取負(fù)責(zé)的規(guī)劃決策態(tài)度有著重要意義。建立城市規(guī)劃決策責(zé)任檔案可為決策責(zé)任追究提供事實(shí)依據(jù)。記錄決策的每一個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)議記錄或者文件簽發(fā)單記錄每一個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)辦人，在局務(wù)會(huì)等集體決策時(shí)應(yīng)將各領(lǐng)導(dǎo)的反對(duì)或贊成的意見(jiàn)記錄在會(huì)議紀(jì)要里，會(huì)后應(yīng)讓與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審查會(huì)議記錄的內(nèi)容并簽名，將記錄歸檔，以備查詢，這樣的集體決策機(jī)制，為決策責(zé)任追究提供全面、真實(shí)的基礎(chǔ)材料，在很多地方已經(jīng)取得明顯效果。

結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)上述文章可以看出，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作雖然已經(jīng)得到了很大程度的發(fā)展，但其中仍然存在很多問(wèn)題需要完善，其中制度問(wèn)題便屬于其中的一項(xiàng)重要問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各個(gè)領(lǐng)域都必須做出極大程度的創(chuàng)新才能使自身的發(fā)展與當(dāng)前時(shí)代相適應(yīng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域同樣如此，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度必須從決策以及執(zhí)行兩方面入手進(jìn)行改善，這樣才能保證其得到最大程度的創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)

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篇6

“地下空間”，是指地球表面以下土層或巖層中天然形成或經(jīng)人工開(kāi)發(fā)而成的空間，在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)的則稱為“城市地下空間”。地下空間是人類潛在的和豐富的自然資源，是城市賴以存在和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，其利用的主要形式包括地下人防工程、商業(yè)建筑、交通設(shè)施、儲(chǔ)存建筑、各類管網(wǎng)，以及防護(hù)、交通和商業(yè)的綜合體等。

地下空間作為一種新型土地資源，在城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)方面，正在發(fā)揮越來(lái)越大的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程表明，人均GDP在2000～3000美元之間，地下空間將具備大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力，2013年我國(guó)人均GDP超過(guò)了6000美元，已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用地下空間的高速發(fā)展期。資料顯示，到2010年我國(guó)已建成地鐵480公里，預(yù)計(jì)到2020年總里程達(dá)到6200公里；到2011年，僅城市供水、排水、燃?xì)?、供熱四類市政地下管網(wǎng)總長(zhǎng)度就已超過(guò)148萬(wàn)公里；北京市現(xiàn)有地下空間面積已達(dá)3000萬(wàn)平方米，上海更是達(dá)到了4000萬(wàn)平方米，各大城市已經(jīng)著手開(kāi)始規(guī)劃和建設(shè)地下綜合體工程。目前，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度已居世界同類城市的先進(jìn)前列，已經(jīng)成為世界地下空間開(kāi)發(fā)利用的大國(guó)。

在國(guó)家層面，對(duì)這一新型國(guó)土資源重視不夠，相配套的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和政策體系不完善，宏觀層面的規(guī)劃及管理指導(dǎo)不深入，《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》（1997年10月27日建設(shè)部令第58號(hào)，2001年11月20日修正），作為部門行政法規(guī)，法律約束性不強(qiáng)且未涉及地下空間權(quán)屬劃分，已不能很好地適應(yīng)現(xiàn)狀。在地方層面，地下空間建設(shè)與管理滯后于城市建設(shè)的總體水平，由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和管理，行政部門和建設(shè)使用單位各自為政，規(guī)劃、建設(shè)、管理及運(yùn)行維護(hù)方面問(wèn)題突出，各類事故時(shí)有發(fā)生，造成了人身傷亡和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

因此，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，全面加強(qiáng)地下空間規(guī)劃與管理，已經(jīng)顯得十分必要和非常迫切。

二、我國(guó)地下空間規(guī)劃與管理存在的主要問(wèn)題

近幾年由于地下空間規(guī)劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心：2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導(dǎo)致13人死亡，120人受傷；2013年11月22日，中石化黃濰輸油管線泄漏引發(fā)的城市地下管網(wǎng)爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元；2012年北京“7?21”暴雨造成嚴(yán)重內(nèi)澇，導(dǎo)致因?yàn)?zāi)死亡78人，受災(zāi)人口190萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失116.4億元；哈爾濱曾在8天內(nèi)出現(xiàn)7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷等。

慘痛的事故教訓(xùn)，不僅暴露出我國(guó)地下空間存在底數(shù)不清、信息不全、狀況不明、帶病運(yùn)行等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更反映出在地下空間規(guī)劃、管理方面存在的深層次問(wèn)題。

1.法規(guī)體系不健全，專業(yè)規(guī)范時(shí)效性差。

總體來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有形成完整的立法體系。在國(guó)家立法層面，關(guān)于地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，與其相關(guān)的內(nèi)容在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等諸多法律中都有涉及；部門法規(guī)層面，建設(shè)部的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》中雖然明確了相關(guān)內(nèi)容，但是作為行政規(guī)章，該《規(guī)定》法律效力較低，且內(nèi)容也不完備，缺乏對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義；地方規(guī)定層面，只有部分省市出臺(tái)了一些有關(guān)的政策文件。

2.規(guī)劃滯后，總體性不強(qiáng)。

地下空間利用缺乏科學(xué)的整體目標(biāo)和全面規(guī)劃，功能布局不詳細(xì)，地域之間和行業(yè)之間未聯(lián)動(dòng)，低效、無(wú)序和重復(fù)開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題突出。各行業(yè)按照各自眼前需要自行開(kāi)發(fā)和安排地下工程，缺乏聯(lián)通，整體性和系統(tǒng)性差；地面建筑、市政設(shè)施的布局之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，對(duì)于公共用地即規(guī)劃紅線以外的地下空間，一直以來(lái)更是存在任其自然發(fā)展的無(wú)管理現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致產(chǎn)生了我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)上的各類問(wèn)題，更重要的是，地下空間開(kāi)發(fā)利用的綜合效益不僅不能體現(xiàn)，還造成了空間資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，甚至導(dǎo)致后續(xù)開(kāi)發(fā)無(wú)法進(jìn)行，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，體制機(jī)制不完善。

一直以來(lái)，我國(guó)地下空間規(guī)劃與建設(shè)開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一管理。相關(guān)報(bào)告顯示，當(dāng)前城市地下空間設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體分屬地鐵、自來(lái)水、排水、燃?xì)?、熱力、電信、電力公司，以及政府、部?duì)、工礦企業(yè)等數(shù)十個(gè)單位。在建設(shè)過(guò)程中，各環(huán)節(jié)的管理又分屬于不同的政府管理部門，如規(guī)劃管理由城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)，開(kāi)工許可管理由城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)，工程檔案管理由城建檔案管理部門負(fù)責(zé)等，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門。

4.基礎(chǔ)資料缺失，信息化管理落后。

以城市地下管網(wǎng)為例，按照規(guī)定，各地的城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繪制城市地下管網(wǎng)綜合圖，建立城市地下管網(wǎng)信息系統(tǒng)，并及時(shí)接收普查和補(bǔ)測(cè)、補(bǔ)繪所形成的地下管網(wǎng)。而事實(shí)上，全國(guó)擁有城建檔案管理機(jī)構(gòu)的城市并不多，2012年統(tǒng)計(jì)，在253個(gè)做過(guò)普查的城市中，只有少數(shù)設(shè)立了城建檔案管理機(jī)構(gòu)，也存在信息沒(méi)有形成動(dòng)態(tài)更新的機(jī)制問(wèn)題。另外，當(dāng)前的城建檔案沒(méi)有得到高效、低成本的利用，企業(yè)如果需要資料數(shù)據(jù)還需要花錢購(gòu)買，如果想鋪設(shè)管網(wǎng)，需要自己到城市各個(gè)部門去收集，去探測(cè)施工地域的地下管網(wǎng)資料。

三、解決地下空間規(guī)劃與管理問(wèn)題的建議

地下空間具有稀缺性和不可替代性，戰(zhàn)略地位突出，發(fā)展前景廣闊。建議國(guó)家從法律法規(guī)、統(tǒng)籌規(guī)劃、體制機(jī)制、信息化等多方面著手，科學(xué)規(guī)劃并有效監(jiān)管地下空間。

1.加快立法，完善法規(guī)體系建設(shè)。

將地下空間使用權(quán)納入法制體系，做出明確的界定。修改和完善相關(guān)立法，既要明晰國(guó)家對(duì)地下空間資源的所有權(quán)，保證公共利益不受侵害，又要明確地下空間使用權(quán)的主體權(quán)利、義務(wù)。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)節(jié)約高效利用。

建議在國(guó)家層面修訂完善土地利用總體規(guī)劃，將地下空間資源利用規(guī)劃納入其中，明確規(guī)劃主要控制指標(biāo)，進(jìn)行宏觀控制和引導(dǎo)，同時(shí)制定跨省市地域空間的整體規(guī)劃；在地方層面，在國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和地下空間利用規(guī)劃指導(dǎo)下，結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，在地下空間利用狀況全面普查、安全及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，全面編制城市地下空間開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃或修建性詳細(xì)規(guī)劃，同城市地平面和立面規(guī)劃一樣進(jìn)行法制化、規(guī)范化和程序化管理，以確保城市地下空間合理、有序開(kāi)發(fā)。

3.統(tǒng)一管理，健全管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

政府部門應(yīng)建立統(tǒng)一的管理體制和業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)籌規(guī)劃、審批、建設(shè)、監(jiān)察和檔案管理等全過(guò)程。建議國(guó)家層面有部門統(tǒng)籌地下空間規(guī)劃管理工作，地方政府因地制宜地設(shè)立地下空間綜合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、市政、城管、施工企業(yè)和產(chǎn)權(quán)單位等眾多部門、諸多行業(yè)，保證地下空間開(kāi)發(fā)利用的有序、高效運(yùn)行。

4.健全資料，推進(jìn)信息化建設(shè)。

篇7

【關(guān)鍵詞】土地整理；可持續(xù)發(fā)展；對(duì)策

引言

土地資源是人類賴以生存與發(fā)展的寶貴資源；土地屬于自然產(chǎn)物，它具有數(shù)量局限性、位置空間性、可持續(xù)利用等諸多優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)；當(dāng)前，我國(guó)土地資源比較缺乏，那么，現(xiàn)階段該采取何種有效的措施確保土地資源可持續(xù)利用呢？筆者認(rèn)為，最有效的方法就是開(kāi)展土地整理工作，其對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)耕地總數(shù)量動(dòng)態(tài)平衡與確保糧食安全供應(yīng)具有重要的作用，所以，開(kāi)展土地整理工作不僅可以保障土地資源的可持續(xù)利用，同時(shí)還是促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的關(guān)鍵因素。最近幾年時(shí)間里，我國(guó)土地整理事業(yè)發(fā)展良好并取得了一定的成效，其無(wú)論是在建設(shè)，還是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面都發(fā)揮著重要的作用。

1 土地整理是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然途徑和源動(dòng)力

1.1 開(kāi)展土地整理是可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際需求

從人類形成開(kāi)始，土地資源就成為了其生存與發(fā)展的不可或缺的產(chǎn)物，從那時(shí)起人與土地之間就合成了一個(gè)無(wú)法分割的綜合體。人類生存初期階段，由于沒(méi)有過(guò)高的生產(chǎn)力水平，人與土地之間的關(guān)系只是人過(guò)分的依賴土地，在生存與發(fā)展過(guò)程中受著自然生態(tài)環(huán)境的限制。后來(lái)，人類利用土地的能力水平有了進(jìn)一步的提高，特別是隨著各種金屬工具及種植農(nóng)業(yè)的形成，大大提高了土地的利用率。逐漸的，人們不再被自然生態(tài)所限制，演變?yōu)榱舜笞匀坏闹魅耍瑢?duì)土地的需求量不斷增大，從而使得土地資源在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的消耗越來(lái)越大，進(jìn)而給生態(tài)造成了一些嚴(yán)重的災(zāi)難，比如耕地面積不斷縮小、土壤植被遭到破壞、草原環(huán)境劣化、自然環(huán)境污染等等。人們的生存與發(fā)展正面臨著危機(jī)，不斷的促使著人們對(duì)土地資源的理性思考，現(xiàn)階段，人們應(yīng)重新審視人地之間的關(guān)系，同時(shí)充分考慮土地可持續(xù)利用問(wèn)題。

我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，也是人口數(shù)量較多的國(guó)家，人多地少問(wèn)題經(jīng)常困擾著我們，所以，當(dāng)前應(yīng)在進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)化與城市化建設(shè)步伐的基礎(chǔ)上，大力開(kāi)展土地整理工作，以此確保我國(guó)的土地能夠滿足人類、建設(shè)等各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際需求。土地整理能夠在不增加土地面積的情況下獲取到更大的土地利用效益，它能夠很好的滿足人們?nèi)粘Ｉ畎l(fā)展對(duì)土地資源的實(shí)際需求，并且還能夠創(chuàng)造出一個(gè)良好的土地生態(tài)環(huán)境給后人，其在整理農(nóng)地過(guò)程中將溝、渠、路、村等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃與管理，有效的提高了土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和土地利用生態(tài)效益。從上述所說(shuō)的內(nèi)容中可以看出，開(kāi)展土地整理工作是確保可持續(xù)發(fā)展順利進(jìn)行的最佳手段。

1.2 可持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力是建立在土地整理的功能基礎(chǔ)之上

土地資源可持續(xù)利用是確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷發(fā)展的重要保障，其主要指的是保持特定地區(qū)的所有土地均處于可用狀態(tài)，并長(zhǎng)期保持其生產(chǎn)力和生態(tài)穩(wěn)定性。它的主要作用是能夠保證土地的持續(xù)利用。土地利用過(guò)程中的土地關(guān)系通常具有兩個(gè)方面的意義，一方面是意志關(guān)系，也就是說(shuō)，實(shí)際占有土地關(guān)系，具體體現(xiàn)在土地屬于誰(shuí)所有，屬于誰(shuí)使用方面；另一方面是物質(zhì)關(guān)系，也就是說(shuō)，實(shí)際占有土地?cái)?shù)量關(guān)系，具體體現(xiàn)在擁有不同土地的所有者與使用者擁有土地的總體數(shù)量。在土地整理中，其對(duì)于這兩種關(guān)系都比較重視，因?yàn)橹挥型恋卣加械奈镔|(zhì)關(guān)系形成了才能夠充分的體現(xiàn)出土地占有的意志關(guān)系，只有具備了數(shù)量才能夠體現(xiàn)出質(zhì)量，最終形成物質(zhì)關(guān)系。同時(shí)，在測(cè)量與合理分配土地時(shí)，也需要在土地整理的基礎(chǔ)上方可實(shí)現(xiàn)。土地整理自身具有的功能作用在土地所有者與使用者、產(chǎn)業(yè)部門等各個(gè)方面都得到了良好的發(fā)揮，對(duì)于土地資源持續(xù)發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展具有極其重要的意義。

2 土地整理可持續(xù)發(fā)展的具體措施

2.1 建立與我國(guó)國(guó)情相一致的土地規(guī)劃體系

當(dāng)前，應(yīng)盡快建立一套完善、科學(xué)合理的土地規(guī)劃體系，這是土地整理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑，要將與國(guó)有土地空間利用的整體規(guī)劃進(jìn)行全面的考慮，并根據(jù)規(guī)劃目的與內(nèi)容的不同，將國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)作為主要的規(guī)劃內(nèi)容，將土地利用作為核心內(nèi)容，將部門作為基礎(chǔ)性的規(guī)劃內(nèi)容，以此構(gòu)建一套健全完善的國(guó)有土地空間規(guī)劃體系。

2.2 健全的法律是實(shí)現(xiàn)土地整理可持續(xù)發(fā)展的保障

建立一套完善的規(guī)劃實(shí)施保障體系是土地整理可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容，也是將規(guī)劃目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性指標(biāo)。其主要涵蓋了三個(gè)方面，分別是法律保障體系、管理保障體系、政策保障體系。法律保障的具體內(nèi)容是關(guān)于土地利用編制、管理等方面的法律規(guī)定；管理保障是具有一套健全的規(guī)劃管理體制及運(yùn)作機(jī)制；政策保障主要是為了與規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)行良好的配合而制定的相關(guān)政策。

2.3 制定一套健全的國(guó)土空間規(guī)劃，推動(dòng)區(qū)域間的統(tǒng)一發(fā)展

我國(guó)的土地利用類型具有一定的復(fù)雜性，并且各個(gè)區(qū)域之間具有很大的差異性，因此，土地整理過(guò)程中通常呈現(xiàn)出區(qū)域性與多樣性。雖然土地利用類型是多樣化的，但是大部分還是以農(nóng)用地為主，農(nóng)用地在我國(guó)整體土地中占了百分之七十；土地用地比較分散，并且各個(gè)區(qū)域的土地利用具有較大的差異性，在我國(guó)的東部與中部區(qū)域，耕地、林地、建設(shè)用地居多，而在我國(guó)西部區(qū)域則以牧草地及還未開(kāi)發(fā)利用的土地居多。因此，當(dāng)前應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，將已有的規(guī)劃理念進(jìn)行全面的更新，建立一套完善的國(guó)土規(guī)劃體系，創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容，重視土地總量與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡，同時(shí)還要將國(guó)土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與其開(kāi)發(fā)秩序問(wèn)題充分的融入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃之中，從而形成一個(gè)健全、切實(shí)可行的規(guī)劃體系，推動(dòng)各區(qū)域間的統(tǒng)一發(fā)展。

2.4 建立一批綜合素質(zhì)高的土地整理人員

土地整理工作具有較強(qiáng)的技術(shù)性特征，因此，從事土地整理工作的人員必須要有較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。具有較高素質(zhì)的土地整理人員是提高土地整理質(zhì)量與效益的前提所在。當(dāng)前，必須進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)一批土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)伍，并定期對(duì)土地整理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)與技術(shù)培訓(xùn)，從而使得土地整理與管理符合當(dāng)前的實(shí)際需要。另外，還應(yīng)制定完善的土地整理規(guī)劃師執(zhí)業(yè)證書，并開(kāi)展相關(guān)考試，與規(guī)范要求相符的人員方可投入到實(shí)際中工作。

3 結(jié)論

綜上所述可知；土地資源是人類生存與發(fā)展過(guò)程中不可獲取的一項(xiàng)重要的資源，其是否可持續(xù)利用對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要；要想確保土地可持續(xù)利用，前提條件就是開(kāi)展土地整理工作。本文首先論述了土地整理是實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的必然途徑，其次，提出了土地整理可持續(xù)發(fā)展的具體措施，以供參考。

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篇8

一、工作開(kāi)展情況

（一）提升政治站位，凝聚思想共識(shí)。全省批而未供和閑置土地處置工作會(huì)后，我縣立即召開(kāi)專題會(huì)議，對(duì)全縣批而未供和閑置土地處置工作進(jìn)行安排部署，要求全縣上下牢固樹(shù)立“寸土必惜、寸土必用、寸土不棄、寸土不閑”的集約理念和底線思維，充分認(rèn)識(shí)做好處置工作的極端重要性，立足全縣高質(zhì)量發(fā)展全局，迅速采取有效措施，全力攻堅(jiān)突破，扎實(shí)細(xì)致開(kāi)展批而未供和閑置土地處置工作。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)工作責(zé)任。成立了由分管副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣資源局主要負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，縣發(fā)改、財(cái)政、住建等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的工作專班，抽調(diào)部門骨干力量負(fù)責(zé)日常辦公，印發(fā)了《深入開(kāi)展批而未供和閑置土地處置專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，明確了2021年3月底批而未供處置40%以上、閑置土地處置60%以上的目標(biāo)任務(wù)，層層夯實(shí)責(zé)任，倒排工期，確保工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（三）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，分類處置處理。堅(jiān)持“全面清理、分級(jí)負(fù)責(zé)、分類處理、依法處置”的原則，建立責(zé)任清單，實(shí)行銷號(hào)管理，對(duì)批而未供和閑置土地逐宗開(kāi)展研判，認(rèn)真分析原因，精心制定方案，對(duì)xx家項(xiàng)目單位進(jìn)行了約談，下發(fā)督辦函10份，全面?zhèn)鲗?dǎo)壓力，跟蹤問(wèn)效。xx年，省市下達(dá)我縣批而未供土地基數(shù)xx公頃，閑置土地基數(shù)xx公頃。截至目前，消化批而未供土地xx公頃，消化率達(dá)xx%；向省政府申報(bào)核減無(wú)效用地兩個(gè)批次xx個(gè)地塊xx公頃，2021年上半年計(jì)劃核減無(wú)效用地xx公頃。

（四）完善工作機(jī)制，堅(jiān)決遏制增量。按照自然資源“批、管、用、補(bǔ)、查”綜合監(jiān)管要求，建立遏制新增批而未供和閑置土地長(zhǎng)效機(jī)制，修訂了《關(guān)于建立自然資源管理共同責(zé)任機(jī)制的意見(jiàn)》，確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的自然資源管理工作原則，明確25個(gè)部門和單位管理職責(zé)和責(zé)任追究辦法，強(qiáng)化了自然資源管理行政執(zhí)法相互監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，形成了自然資源工作“大家管、大家用”共同管理責(zé)任機(jī)制。

二、存在問(wèn)題

雖然我縣在批而未供和閑置土地處置方面做了大量工作，也取得了一定成效，但與上級(jí)要求和群眾期盼相比還存在一定差距。一是土地征遷難度大。群眾土地情結(jié)較重，加之近年來(lái)城鎮(zhèn)化速度加快，土地資源更加稀缺，群眾對(duì)征地補(bǔ)償?shù)钠谕颠h(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地征收片區(qū)綜合地價(jià)，給土地征收工作帶來(lái)壓力和阻力。二是規(guī)劃體系不完善。因歷史原因，除縣城新老城區(qū)編制了總規(guī)外，其他建制鎮(zhèn)規(guī)劃相對(duì)滯后，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不健全，正在編制的國(guó)土空間規(guī)劃短期內(nèi)難以落地，為部分土地規(guī)劃指標(biāo)的合理設(shè)置帶來(lái)困難，不利于項(xiàng)目用地供應(yīng)。三是政策銜接不緊密。隨著相關(guān)領(lǐng)域的政策有所調(diào)整，個(gè)別已報(bào)批地塊的原申報(bào)用途與現(xiàn)規(guī)劃用途不一致，不適宜新的行業(yè)政策要求，導(dǎo)致土地?zé)o法供應(yīng)。

三、下一步工作打算

下一步，將以本次督導(dǎo)為契機(jī)，認(rèn)真貫徹落實(shí)督導(dǎo)組各位領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)和建議，進(jìn)一步強(qiáng)化措施、夯實(shí)責(zé)任、主動(dòng)作為、加壓奮進(jìn)，確保如期完成批而未供和閑置土地處置任務(wù)。

一是進(jìn)一步強(qiáng)化督導(dǎo)排查。以督導(dǎo)組反饋問(wèn)題整改為抓手，對(duì)批而未供及閑置土地處置工作進(jìn)行全面“回頭望”，細(xì)化完善工作清單，建立銷號(hào)管理臺(tái)賬，對(duì)項(xiàng)目用地再研判，問(wèn)題原因再找實(shí)，處置措施再精準(zhǔn)，相關(guān)責(zé)任再壓實(shí)，時(shí)限要求再卡緊，確保工作高強(qiáng)度、高效力推進(jìn)。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化分類施策。對(duì)已經(jīng)省政府批準(zhǔn)且確實(shí)無(wú)法落實(shí)的項(xiàng)目用地，下決心核銷一批。對(duì)供地條件成熟的項(xiàng)目用地，加大項(xiàng)目策劃和招商力度，優(yōu)先使用批而未供土地。對(duì)未供即用的項(xiàng)目用地，屬于劃撥類型的，積極協(xié)調(diào)用地單位，加快立項(xiàng)審批和建設(shè)用地規(guī)劃許可證辦理；屬于出讓方式供應(yīng)的，限期完善用地手續(xù)，對(duì)限期不完善的，依法依規(guī)進(jìn)行查處。

篇9

一、新區(qū)概況

（一）新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況舟山位于我國(guó)東部黃金海岸線與長(zhǎng)江黃金水道的交匯處，背靠長(zhǎng)三角廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，是我國(guó)東部沿海和長(zhǎng)江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內(nèi)水面積208萬(wàn)hm2，500m2以上島嶼共有1390個(gè)，區(qū)域內(nèi)適宜開(kāi)發(fā)建港的深水岸段有54處，總長(zhǎng)279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過(guò)10億噸。2014年，新區(qū)常住人口114．6萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1021．66億元，增長(zhǎng)10．2％，人均GDP　1．45萬(wàn)美元，其中海洋經(jīng)濟(jì)增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)比重最高的地級(jí)市。①新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長(zhǎng)，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實(shí)起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業(yè)總產(chǎn)值1967．62億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量166．94萬(wàn)噸，漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值199．48億元，全年接待國(guó)內(nèi)外游客共3997．96萬(wàn)人次。②

（二）新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來(lái)將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、我國(guó)海洋綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。通過(guò)10～20年發(fā)展，將新區(qū)打造成我國(guó)面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡，大宗商品儲(chǔ)運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開(kāi)放門戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，成為我國(guó)海洋海島綜合保護(hù)開(kāi)發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2020年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長(zhǎng)20％左右，港口貨物年吞吐量達(dá)6億噸以上。到2030年，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，建成國(guó)際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。

（三）新區(qū)資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區(qū)土地總面積共14．813萬(wàn)hm2，農(nóng)用地8．893萬(wàn)hm2，其中耕地2．7萬(wàn)hm2（含可調(diào)整地類0．247萬(wàn)hm2）；建設(shè)用地3．187萬(wàn)hm2；未利用用地2．733萬(wàn)hm2。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2．033萬(wàn)hm2，交通用地0．407萬(wàn)hm2，其他建設(shè)用地0．747萬(wàn)hm2。規(guī)劃到2020年耕地保有量2．48萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田2．313萬(wàn)hm2，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率93．2％。2．海洋資源概況。新區(qū)海域內(nèi)水面積208萬(wàn)hm2，至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積約0．6萬(wàn)hm2。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的“十二五”期間用于重大項(xiàng)目建設(shè)填海的面積為0．45萬(wàn)hm2，因此，舟山建設(shè)填海總面積將達(dá)到0．985萬(wàn)hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達(dá)1．527萬(wàn)hm2，其中“十二五”規(guī)劃可用于開(kāi)發(fā)利用的潮間帶達(dá)0．667萬(wàn)hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡資源1．662萬(wàn)hm2，宜建面積0．7萬(wàn)hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬(wàn)hm2。③

（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國(guó)的0．02％。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開(kāi)發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開(kāi)墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬(wàn)畝。①2．第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢(shì)，2013年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10．3∶44．2∶45．5，一產(chǎn)比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值187．8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為10．6億元，僅占5．6％。②同時(shí)，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災(zāi)害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計(jì)算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國(guó)家水稻收購(gòu)價(jià)格的1．36倍，成本收益嚴(yán)重倒掛。3．島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建，農(nóng)村居民點(diǎn)分布于各大小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體呈現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè)施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國(guó)家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用地多。

二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問(wèn)題

當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，舟山市將迎來(lái)新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究》成果：到2015年，全市各類建設(shè)用地需求約1．133萬(wàn)hm2，占用耕地約0．667萬(wàn)hm2；到2020年，各類建設(shè)用地需求約2．133萬(wàn)hm2，占用耕地約1．067萬(wàn)hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實(shí)際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2．48萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田2．313萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93．2％；到2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1．43萬(wàn)hm2；新增建設(shè)用地規(guī)模為0．715萬(wàn)hm2。但從實(shí)際情況看，到2013年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬(wàn)hm2，新增建設(shè)用地僅剩約0．04萬(wàn)hm2。預(yù)計(jì)到2020年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬(wàn)hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2．467萬(wàn)hm2，約有0．9萬(wàn)hm2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間重疊。③這將導(dǎo)致國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用等項(xiàng)目無(wú)法“落地”。

（二）年度計(jì)劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測(cè)，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2000hm2左右，而實(shí)際新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與此差距很大，如2013年下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區(qū)域內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補(bǔ)面積約0．23萬(wàn)hm2，其中市域內(nèi)占補(bǔ)約0．16萬(wàn)hm2，市域外易地補(bǔ)充0．07萬(wàn)hm2，易地補(bǔ)充率為30％多，特別是2013年的易地補(bǔ)充率達(dá)到近50％，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡壓力日益加大。雖然通過(guò)灘涂圍墾解決了部分耕地占補(bǔ)平衡，但由于圍墾成本高，實(shí)際墾造的耕地必須進(jìn)行灌排、降鹽降堿、地力培育等過(guò)程才能形成有質(zhì)量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時(shí)間。

三、新區(qū)土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國(guó)務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌山、海、陸資源開(kāi)發(fā)利用，堅(jiān)持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適應(yīng)舟山發(fā)展需要的土地管理機(jī)制和政策制度，促進(jìn)浙江舟山群島新區(qū)實(shí)現(xiàn)又好又快地發(fā)展。

（一）深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實(shí)現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，大力實(shí)施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)之間的沖突，實(shí)現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上進(jìn)行統(tǒng)一，并落實(shí)到一個(gè)涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，真正實(shí)現(xiàn)陸海規(guī)劃合一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同時(shí)，注重加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實(shí)施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸地、海洋開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。

（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計(jì)劃管理新模式1．創(chuàng)新土地利用規(guī)劃管理。天津?yàn)I海新區(qū)試行兩年一次動(dòng)態(tài)評(píng)估，經(jīng)評(píng)估如有必要五年可滾動(dòng)修編制度。上海市根據(jù)實(shí)際用地需求，試行與審批級(jí)次相配套的兩年一次動(dòng)態(tài)評(píng)估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。［2］建議舟山市根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改試點(diǎn)工作，落實(shí)0．8萬(wàn)hm2新增建設(shè)用地，0．56萬(wàn)hm2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級(jí)規(guī)劃修編或浙江省開(kāi)展省級(jí)規(guī)劃評(píng)估修改時(shí)國(guó)家一并予以追加。2．創(chuàng)新土地利用計(jì)劃管理。湖南長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)行以五年為一個(gè)周期，國(guó)家一次性下達(dá)長(zhǎng)株潭城市群土地利用計(jì)劃，省政府根據(jù)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)時(shí)序分年度統(tǒng)籌安排使用。天津?yàn)I海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實(shí)際審批新增建設(shè)用地的平均數(shù)為基數(shù)，在規(guī)劃期前五年，以前三年適當(dāng)高于基數(shù)，后兩年相應(yīng)減少的方式將有關(guān)年度計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)給天津市，天津市將指標(biāo)使用情況分類統(tǒng)計(jì)后報(bào)國(guó)土資源部。［3］建議國(guó)家對(duì)浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行差別化管理。一是浙江舟山群島新區(qū)在本輪規(guī)劃期內(nèi)，不突破0．8萬(wàn)hm2新增建設(shè)用地總量的前提下，自主統(tǒng)籌安排使用土地利用計(jì)劃指標(biāo)，并將指標(biāo)年度使用情況報(bào)國(guó)土資源部和浙江省國(guó)土資源廳備案，接受監(jiān)督核查；二是國(guó)土資源部下達(dá)浙江的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)增加至份額的110％，10％專項(xiàng)用于浙江舟山群島新區(qū)。

（三）積極探索耕地占補(bǔ)平衡新方式湖南長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積有償調(diào)劑制度，對(duì)在本區(qū)域內(nèi)確實(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡或保護(hù)目標(biāo)的，可以在省域范圍內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)行有償補(bǔ)充或補(bǔ)劃。上海探索實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的途徑和方式，建立了全市統(tǒng)一的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑市場(chǎng)。四川成都探索按耕地等級(jí)補(bǔ)償?shù)恼佳a(bǔ)平衡機(jī)制，以糧食產(chǎn)能等效面積作為耕地占補(bǔ)平衡的剛性指標(biāo)，并試行獨(dú)立選址等重大項(xiàng)目在省內(nèi)跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭(zhēng)取，將國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)交通、能源、水利建設(shè)項(xiàng)目及新區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目納入全國(guó)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)范圍，開(kāi)展國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)工作。為確保舟山市重大項(xiàng)目建設(shè)，舟山應(yīng)遵循先掛后統(tǒng)的原則，即在國(guó)家沒(méi)有正式開(kāi)展全國(guó)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)前，耕地占補(bǔ)平衡以掛賬方式解決，等國(guó)家正式開(kāi)展試點(diǎn)后，實(shí)行正常占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌方式，并將前期掛賬項(xiàng)目納入耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌范圍。

篇10

第一，堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)制不動(dòng)搖，依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的制度基礎(chǔ)。家庭經(jīng)營(yíng)是世界各國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的最基本形式。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，奠定了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的制度基礎(chǔ)；同時(shí)，我國(guó)農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的承包地，是農(nóng)民重要的基本生活保障來(lái)源，因此土地承包經(jīng)營(yíng)制也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。這一基本制度已經(jīng)在《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律上得到嚴(yán)格規(guī)范，在新農(nóng)村建設(shè)中必須長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善。今后，要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，穩(wěn)定已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系，切實(shí)保護(hù)已經(jīng)賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。特別是，對(duì)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理，要從合同管理向登記管理轉(zhuǎn)變，逐步建立包括初始登記和變更登記、專業(yè)化屬地化規(guī)范化的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一登記管理體系，并完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)續(xù)期制度或者實(shí)行無(wú)限期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，按照物權(quán)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行更為徹底的保護(hù)。

第二，依法規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。新農(nóng)村建設(shè)中，必須嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，依法規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位和自主決策權(quán)，結(jié)合農(nóng)村勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程，在農(nóng)民自愿選擇和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和適度集中，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；按照平等協(xié)商、互惠互利的原則，通過(guò)農(nóng)戶和龍頭企業(yè)自愿簽訂產(chǎn)品合約和要素合約，發(fā)展龍頭企業(yè)+農(nóng)戶、龍頭企業(yè)+農(nóng)戶+基地、龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶、龍頭企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地等形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織方式。在必要的情形下，可以發(fā)展龍頭企業(yè)受讓農(nóng)戶承包地、雇傭農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織形式。在完善農(nóng)村土地登記制度，培育、發(fā)展和規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押市場(chǎng)，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值和技術(shù)含量，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，增強(qiáng)農(nóng)民參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的能力。

第三，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是保護(hù)好基本農(nóng)田，保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)人多地少，需要養(yǎng)活的人口數(shù)量大，并且在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里人口數(shù)量還會(huì)繼續(xù)緩慢增長(zhǎng)，保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)土地政策極其重要的全局性戰(zhàn)略性目標(biāo)。新農(nóng)村建設(shè)中，必須繼續(xù)完善和嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度，探索建立和完善世界上最嚴(yán)格的適合我國(guó)國(guó)情的耕地保護(hù)制度。對(duì)于非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳](méi)有條件開(kāi)墾的，通過(guò)繳納相關(guān)稅費(fèi)，專項(xiàng)用于耕地整理開(kāi)發(fā)以補(bǔ)充耕地。對(duì)于劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的糧、棉、油生產(chǎn)基地、有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地、正在實(shí)施改造和可以改造的中低產(chǎn)田、蔬菜基地等在內(nèi)的耕地，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收等方面要繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格管理。

第四，改革征地制度，探索建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公正補(bǔ)償機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)下的農(nóng)村集體土地國(guó)家統(tǒng)一征收制度存在的缺陷日益顯現(xiàn)。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，就必須改革這種不合理的征地制度。當(dāng)然，由于征地制度改革涉及耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)、農(nóng)民權(quán)益、政府利益等諸多方面，因此只能漸進(jìn)推進(jìn)。近期，應(yīng)重點(diǎn)修改完善征地補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)條款和征地補(bǔ)償費(fèi)的確定辦法，切實(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從中長(zhǎng)期看，理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地征收中的公正補(bǔ)償，需要進(jìn)一步深化土地市場(chǎng)化改革，縮小征地范圍，將土地征收嚴(yán)格限定在公共目的，并在發(fā)展農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，適度開(kāi)放建設(shè)用地規(guī)劃許可的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，形成的土地市場(chǎng)價(jià)格體系為公共目的的土地征收補(bǔ)償提供客觀的市場(chǎng)參照，從而建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公正補(bǔ)償機(jī)制。

第五，改革集體建設(shè)用地使用制度，建立以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)。我國(guó)以國(guó)家和集體二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民的身份相掛鉤，依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場(chǎng)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民宅基地等在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期受到限制，直接阻滯了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)中，只有加快改革集體建設(shè)用地使用制度，開(kāi)通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，才能吸引城鎮(zhèn)企業(yè)和居民投資農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)式發(fā)展。今后，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的要求出發(fā)，在制定和頒布《物權(quán)法》，明確界定建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分集體建設(shè)用地土地使用權(quán)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，在法律上可比照國(guó)有出讓土地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)集體出讓土地使用權(quán)，并允許其與國(guó)有出讓土地使用權(quán)具有同等效力地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；對(duì)于農(nóng)村公益性用地和農(nóng)民無(wú)償取得的宅基地，可比照國(guó)有劃撥土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。

第六，調(diào)整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地收益分配體系。在我國(guó)現(xiàn)行土地價(jià)、稅、費(fèi)體系下，政府土地收益在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的多、在土地保有環(huán)節(jié)取得的少，以土地出讓價(jià)款和費(fèi)的形式取得的多、以稅收形式取得的少；在分配上，絕大部分土地收益集中在市、縣級(jí)財(cái)政，中央、省和鄉(xiāng)村兩頭得到的少；在使用上，投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多、投向社會(huì)事業(yè)的少。這種格局加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距和征地引起的矛盾沖突，同時(shí)也驅(qū)使地方政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地。新農(nóng)村建設(shè)，要對(duì)這種格局進(jìn)行必要的調(diào)整。比如，提高耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，加大力度支持農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)；制定和完善全國(guó)性的耕地開(kāi)墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)以及使用、轉(zhuǎn)移和監(jiān)督管理辦法，保障對(duì)占用耕地的有效補(bǔ)償；嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的征收管理，完善有關(guān)15%的土地出讓金專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的管理規(guī)定，支持農(nóng)業(yè)土地整理開(kāi)發(fā)；逐步正稅減費(fèi)，全面完善不動(dòng)產(chǎn)稅制，支持鄉(xiāng)村基層公共財(cái)政；建立土地收益基金專項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收益用于失地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村建設(shè)用地整理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)土地收購(gòu)儲(chǔ)備和風(fēng)險(xiǎn)備用金等的具體標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第七，開(kāi)展農(nóng)用地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。農(nóng)用地整理是精細(xì)化、集約化、節(jié)約化利用土地資源的重要手段，是世界許多國(guó)家和地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開(kāi)展國(guó)土整治、建設(shè)新農(nóng)村的重要方式。實(shí)踐證明，農(nóng)用地整理通過(guò)對(duì)溝、渠、坎、田塊等進(jìn)行工程治理，對(duì)挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進(jìn)行復(fù)墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積；通過(guò)規(guī)整農(nóng)田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，改良土壤，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過(guò)平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，能夠促進(jìn)土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件；通過(guò)完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件；通過(guò)合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)用地整理，無(wú)疑將是未來(lái)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。在新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)指導(dǎo)、依法規(guī)范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有重點(diǎn)有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)用地整理，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

第八，開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌，因地制宜地推進(jìn)村莊治理。目前我國(guó)農(nóng)村居民人均建設(shè)用地總體上保持在180平方米左右，東、中部地區(qū)一般在120-250平方米，西部地區(qū)在150-400平方米，山區(qū)和牧區(qū)更高。隨著農(nóng)村人口不斷外流和遷移，一些農(nóng)村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現(xiàn)了“空心村”等現(xiàn)象，而與此同時(shí)，大多數(shù)生活在農(nóng)村的居民要求改善生活居住環(huán)境的愿望越來(lái)越強(qiáng)。總之，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地整理的資源開(kāi)發(fā)利用潛力巨大，農(nóng)民群眾對(duì)建設(shè)用地整理的認(rèn)同感和參與程度也在不斷提高。在新農(nóng)村建設(shè)中，要在村鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，尊重并引導(dǎo)農(nóng)民積極參與，結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、遷村并點(diǎn)、撤村建居、舊村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共公益事業(yè)建設(shè)等的實(shí)施，因地制宜地開(kāi)展土地置換、土地權(quán)屬重劃、土地規(guī)整以及廢棄閑置地的開(kāi)發(fā)利用等多種形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理，以農(nóng)村建設(shè)用地整理為紐帶，優(yōu)化建設(shè)布局，促進(jìn)人口適度集中，提高基礎(chǔ)設(shè)施完備度，發(fā)展公共公益事業(yè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境。