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篇1

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；核心問(wèn)題；產(chǎn)城融合

中圖分類(lèi)號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2013）16007302

1引言

2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。與傳統(tǒng)提法比較，新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，也就是要推動(dòng)城鎮(zhèn)化由偏重?cái)?shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量?jī)?nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)實(shí)現(xiàn)“內(nèi)生增長(zhǎng)模式”的關(guān)鍵，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪增長(zhǎng)的引擎。

自從十提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化以來(lái)，關(guān)于如何建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的探討不斷見(jiàn)諸媒體，形成了不小的波瀾。在理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索中，人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化各有各的理解，其中也涉及到許多關(guān)乎全局的問(wèn)題，如何正確理解新型城鎮(zhèn)化的深刻內(nèi)涵，如何進(jìn)行體制機(jī)制改革，如何提高城市的產(chǎn)業(yè)支撐等，這些核心問(wèn)題的厘清，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)健康發(fā)展有著極其重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

2新型城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵—人的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，而科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)核心理念就是以人為本。城鎮(zhèn)化的中心是要解決人的問(wèn)題，要讓人在城鎮(zhèn)中更好地進(jìn)行生產(chǎn)生活，要讓少年、中青年和老年等各類(lèi)人群都能在城鎮(zhèn)中找到生存空間。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化在價(jià)值取向上是“以物為本”，片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，以至于出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。在“人造城鎮(zhèn)”這一發(fā)展理念下，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路過(guò)度依賴(lài)資源投入，重發(fā)展數(shù)量而輕發(fā)展質(zhì)量和效益，已經(jīng)難以為繼。

當(dāng)前，一些城市以“加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程”為幌子，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，粗放式占用大量土地，土地強(qiáng)征，房屋強(qiáng)拆，甚至造成了一些惡性事件，引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。這些城市的城鎮(zhèn)化建設(shè)，仍然是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維上，以投資來(lái)拉動(dòng)地方GDP的增長(zhǎng)。其結(jié)果就是以就業(yè)、收入、福利為內(nèi)容的民生沒(méi)有得到改善。而且，過(guò)度建設(shè)只是重走過(guò)去的老路，是違背新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心要素的。

新型城鎮(zhèn)化必須始終牢牢抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一真正內(nèi)涵，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，造福百姓。這里面有兩層寓意，一是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化；二是城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當(dāng)以人為核心，要牢固樹(shù)立人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，使城鎮(zhèn)具有人情味，產(chǎn)生良好的為人服務(wù)的功能。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須始終堅(jiān)持以人為本這個(gè)核心理念，牢固樹(shù)立人本思想，把政府職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制改革作為著力點(diǎn)，建設(shè)服務(wù)型政府，提供良好的民生服務(wù)，用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助力人的自由、全面發(fā)展。讓全體人民共同享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的發(fā)展成果，才能保證經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定和民眾幸福。

3新型城鎮(zhèn)化的保障—體制機(jī)制改革

3.1戶(hù)籍制度改革

城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)最主要的標(biāo)志。現(xiàn)行的戶(hù)籍制度以及附著在戶(hù)籍之上的醫(yī)療、教育等各種福利制度極大地限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。2012年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%，而按城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%。這說(shuō)明2.6億農(nóng)民工在城市還沒(méi)有享受到與城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民同等的公共福利。我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，區(qū)域差異大，戶(hù)籍改革應(yīng)充分考慮我國(guó)區(qū)域差異性、發(fā)展水平的差距性，不能簡(jiǎn)單搞一刀切，而是要分類(lèi)、分層次、分階段推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。

首先，要放寬中小城市落戶(hù)條件，全面推開(kāi)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度。在中小城市，有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，并且享受城鎮(zhèn)戶(hù)口的所有待遇，這包括醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等。直轄市、副省級(jí)市和其他大城市，考慮到資源環(huán)境承載能力，要進(jìn)一步完善其落戶(hù)政策，合理控制規(guī)模。

其次，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)戶(hù)口的劃分方式，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理，推行居住證制度，破除現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

最后，也是最關(guān)鍵的，要逐步剝離粘附在城鎮(zhèn)戶(hù)口的各種福利和保障，最終實(shí)現(xiàn)二者完全脫離。戶(hù)籍制度改革是要讓目前已經(jīng)處在城里的2.6億農(nóng)民工以及未來(lái)還將陸續(xù)進(jìn)城的農(nóng)民和城市居民一樣，能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，最終實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙。這些公共服務(wù)將包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的內(nèi)容。

3.2土地制度改革

農(nóng)民要進(jìn)城變成市民，自然離不開(kāi)土地問(wèn)題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口。

土地制度改革的核心問(wèn)題有兩個(gè)，一是土地的節(jié)約利用。因?yàn)槌擎?zhèn)化，城市建設(shè)用地要增加，但我國(guó)耕地要控制，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。加大城鎮(zhèn)內(nèi)部閑置、廢棄土地的再開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)復(fù)墾整理增加耕地，以高密度、集約化的用地模式，提高土地承載力，建設(shè)集約型城鎮(zhèn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。要允許農(nóng)民的宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，改革征地制度，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，減小農(nóng)民的城鎮(zhèn)化成本。

土地制度的改革及相應(yīng)配套措施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容之一，土地作為關(guān)鍵要素，能否通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效配置直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化的成功與否。只有從根源上提高土地使用效率，擴(kuò)大建設(shè)用地供給，減少政府對(duì)土地收入的依賴(lài)，才能解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化等問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中的主角，是大量進(jìn)城的農(nóng)民，因此相應(yīng)的戶(hù)籍制度、土地制度應(yīng)圍繞這一群體進(jìn)行全面調(diào)整，而這種調(diào)整要進(jìn)行復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)。

4新型城鎮(zhèn)化的根本—產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市建設(shè)的基礎(chǔ)，也是城市人口聚集的前提，選擇未來(lái)型持續(xù)成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)，是新型城鎮(zhèn)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的融合發(fā)展，已成為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)中一種廣泛認(rèn)可的模式。

農(nóng)民變身市民后，唯有樂(lè)業(yè)，才能安居。城鎮(zhèn)化須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能人為造城，防止城鎮(zhèn)空心化，出現(xiàn)所謂的“空城”、“鬼城”。政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，去推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口積聚，推動(dòng)二者良性互動(dòng)，以城促產(chǎn)、以產(chǎn)興城，推進(jìn)產(chǎn)城融合。

首先，要做好科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。每個(gè)城市特點(diǎn)不同，應(yīng)根據(jù)城市文化特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不要過(guò)分依賴(lài)房地產(chǎn)，不要千城一面，盲目模仿。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，主要應(yīng)當(dāng)有市場(chǎng)規(guī)律來(lái)決定，政府應(yīng)該提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃水平。推進(jìn)產(chǎn)城融合需要對(duì)區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，其中涉及到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、生活設(shè)施、交通配套等各個(gè)方面。這種規(guī)劃本身應(yīng)該是多層次、綜合性的，要滿(mǎn)足綜合需求。

其次，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，而生產(chǎn)要素如何向城鎮(zhèn)聚集是一個(gè)難題。資金、技術(shù)、人才、資本都在向高端城市聚集，要想推進(jìn)城鎮(zhèn)的建設(shè)，生產(chǎn)要素的聚集相當(dāng)重要。可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的聚集效應(yīng)，推動(dòng)生產(chǎn)要素的聚集。產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式應(yīng)該成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要以人為本，綜合配套，結(jié)合現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，特別是消費(fèi)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的人本關(guān)聯(lián)性，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)配套的雙重效應(yīng)。

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以市場(chǎng)來(lái)做導(dǎo)向，以政府來(lái)做規(guī)劃主導(dǎo)，要因地制宜、循序漸進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集聚同步進(jìn)行，引領(lǐng)企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和城市分散到這的市民，確保他們的幸福指數(shù)達(dá)到市民的水平。

5結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，要立足國(guó)情，汲取國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。我們要深刻理解“以人為本”的真正內(nèi)涵，積極進(jìn)行體制機(jī)制改革，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，促進(jìn)城鎮(zhèn)化全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化的載體作用，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

參考文獻(xiàn)

[1].在改革開(kāi)放進(jìn)程中深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略[J].求是，2012，（04）.

[2]徐憲平.面向未來(lái)的中國(guó)城鎮(zhèn)化道路[J].求是，2012，（05）.

篇2

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；石川河；土地安全；生態(tài)環(huán)境

中圖分類(lèi)號(hào)：S181文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20201030058

前言

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?，F(xiàn)階段，人民群眾的溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決，對(duì)于美好生活的向往，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更好的教育、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)?，F(xiàn)階段已經(jīng)在農(nóng)用地治理方面開(kāi)展了系列研究與工程建設(shè)，對(duì)確保國(guó)家耕地紅線(xiàn)和糧食安全起到了巨大推動(dòng)作用。土地工程應(yīng)為人民群眾的衣食住行提供更加良好的土地，這其中還存在合理配置區(qū)域空間資源、協(xié)調(diào)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境的質(zhì)量提高等問(wèn)題。為了更好地滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往，在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，還需在人居環(huán)境方面做更多工作。這就需要健康、持續(xù)、穩(wěn)定的建設(shè)用地投入作為基本保障，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在[1-3]。

1積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

1.1新型城鎮(zhèn)化基本情況

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化[4，5]。新型城鎮(zhèn)化的要求是不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量?jī)?nèi)涵，與傳統(tǒng)提法比較，更強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升。“新”是指觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會(huì)信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生態(tài)發(fā)育過(guò)程?！靶汀敝皋D(zhuǎn)型，包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市交通、建設(shè)用地等方面的轉(zhuǎn)型，環(huán)境保護(hù)也要從末端治理向“污染防治—清潔生產(chǎn)—生態(tài)產(chǎn)業(yè)—生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施—生態(tài)政區(qū)”五同步的生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型[6，7]。隨著時(shí)代的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新路子，著力提高內(nèi)在承載力。強(qiáng)化城市和區(qū)域生態(tài)規(guī)劃，做到多規(guī)合一，合理處置好城市建設(shè)中眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部和整體的生態(tài)關(guān)系，注重生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和宜居生態(tài)工程建設(shè)。

1.2科學(xué)技術(shù)破解城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化瓶頸日益凸顯[8-11]。建設(shè)用地利用粗放，質(zhì)量問(wèn)題日益突出。2000—2010年全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)以粗放式用地、用能的方式不斷擴(kuò)張，在土地開(kāi)發(fā)利用前，未考慮土地質(zhì)量健康問(wèn)題，導(dǎo)致多地出現(xiàn)“毒地”現(xiàn)象，危害人類(lèi)健康，整個(gè)過(guò)程處于“亞健康”狀態(tài)。區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，人居環(huán)境差距大。過(guò)多的優(yōu)勢(shì)資源集中在區(qū)位條件較好地區(qū)，居民生活水平不斷提高，生態(tài)環(huán)境逐年改善；反之部分區(qū)域的發(fā)展投入較少，經(jīng)濟(jì)水平不高，周邊環(huán)境呈臟、亂、差趨勢(shì)發(fā)展，再加上政策體系和管理體制的差異，使得人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、教育、醫(yī)療等配套設(shè)施方面差距越來(lái)越大，這也是阻礙新型城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的核心問(wèn)題。城市功能不完善，設(shè)計(jì)實(shí)際不匹配。在前期規(guī)劃中不根據(jù)實(shí)際開(kāi)展相關(guān)工作，完全不遵從科學(xué)依據(jù)，不持有科學(xué)態(tài)度，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與土地利用的規(guī)劃和發(fā)展脫節(jié)。建設(shè)資金量不足，發(fā)展需求難滿(mǎn)足。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要來(lái)源于政府財(cái)政支出，由于政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)復(fù)雜、投資項(xiàng)目多等問(wèn)題，單一依賴(lài)財(cái)政支出，難以滿(mǎn)足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入不足，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善的問(wèn)題。

1.3新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的市場(chǎng)潛力

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和基本之策。我國(guó)的城鎮(zhèn)化起步于1949年，較發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，起步晚，水平較低，但是速度快。到2017年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為58.52%，比世界平均水平高3.7%，但與處于相同發(fā)展階段的上中等收入國(guó)家平均水平相比，低了近7%，與高收入國(guó)家差距更大，還有很大發(fā)展?jié)摿Α?014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》[12]正式，按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案明確的時(shí)間表，2014年底前開(kāi)始試點(diǎn)，并根據(jù)情況不斷完善方案，到2017年各試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)；2018—2020年，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。可見(jiàn)中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化，是確鑿無(wú)疑的大方向。

根據(jù)近10多年來(lái)陜西省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，陜西省2000—2018年城鎮(zhèn)化率都低于全國(guó)平均水平，但城鎮(zhèn)化率與全國(guó)平均水平逐漸靠近，2019年達(dá)到59.43%。陜西省作為絲綢之路建設(shè)的發(fā)源地和橋頭堡，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展的趨勢(shì)和巨大的發(fā)展?jié)摿Γ湫滦统擎?zhèn)化發(fā)展進(jìn)程必將會(huì)對(duì)省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生推動(dòng)作用[13]。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，要積極探索新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)融合發(fā)展路徑，搶抓陜西省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)有力機(jī)遇，瞄準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，注重科研引領(lǐng)作用，加強(qiáng)重大項(xiàng)目策劃儲(chǔ)備，為陜西省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出新貢獻(xiàn)。

2新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新模式——以石川河為例

陜西省富平縣石川河綜合整治項(xiàng)目是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功案例，項(xiàng)目建成后，將生態(tài)建設(shè)與人文環(huán)境有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了多方共贏，充分滿(mǎn)足了人民對(duì)美好生活環(huán)境的向往。

2.1前期治理

土地安全是確保人居安全最重要的條件之一。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)是開(kāi)展“土地治理”科研攻關(guān)，針對(duì)建設(shè)區(qū)域內(nèi)存在的土地質(zhì)量脆弱、生活、建筑垃圾圍城、土地污染嚴(yán)重等一系列導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境逐步惡化的問(wèn)題，采取科學(xué)手段，開(kāi)展前期調(diào)查、技術(shù)研發(fā)、問(wèn)題治理、工程實(shí)施以及后期管控，對(duì)區(qū)域內(nèi)的污損土地進(jìn)行全面治理和維護(hù)，從根源上解決土地“亞健康”的問(wèn)題，以此為良好的生態(tài)環(huán)境及區(qū)域整治建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2生態(tài)環(huán)境建設(shè)

在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中，對(duì)生態(tài)環(huán)境給予前所未有的高度重視，提出了眾多的“生態(tài)命題”，表明在國(guó)家層面已經(jīng)將城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境予以緊密關(guān)聯(lián)。一個(gè)良性的、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化必定是將生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展前提的。在城市開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，土地資源、水資源、生物資源以及氣候資源等應(yīng)該被綜合考慮并加以利用。城鎮(zhèn)化質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境具有相互作用，只有兩者之間協(xié)調(diào)發(fā)展，才能全面促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

以富平石川河為例，通過(guò)GIS、GPS、RS等技術(shù)，實(shí)施綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃先行，建立生態(tài)本底，設(shè)置生態(tài)調(diào)控單元，并將綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的建設(shè)重點(diǎn)，最終形成利于人類(lèi)生存、提升環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)結(jié)構(gòu)。在微氣候改善評(píng)價(jià)方面，對(duì)項(xiàng)目前后包括溫度、濕度、光照和風(fēng)環(huán)境等主要生態(tài)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后形成了一套適用于中小型城市城鎮(zhèn)邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。研究表明，該項(xiàng)目不僅使石川河局部微氣候得到極大改善，而且有效緩解了富平縣的城市熱島效應(yīng)。整個(gè)建設(shè)過(guò)程，將“綠地系統(tǒng)”轉(zhuǎn)型為“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”，將“開(kāi)敞空間”營(yíng)造為“綠色廊道”，將“城市片區(qū)”整合為“生態(tài)功能區(qū)”，切實(shí)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)打好“生態(tài)本底”與“綠色根基”，創(chuàng)造了一個(gè)更為適宜人類(lèi)居住生活的環(huán)境。

2.3智慧人居建設(shè)

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展引領(lǐng)時(shí)代交替，5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)深入普及的浪潮下，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也逐步邁進(jìn)智慧化時(shí)代。有的學(xué)者提出了智慧城市的概念，其核心是讓新一代信息技術(shù)充分運(yùn)用在城市的各行各業(yè)中，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，石川河提出了智慧人居的概念，依托信息化基礎(chǔ)建設(shè)的完善，以智能家居、智慧社區(qū)和智慧養(yǎng)老為切入，創(chuàng)新研發(fā)了智慧人居社區(qū)平臺(tái)，全方位構(gòu)建了“人物互聯(lián)、業(yè)務(wù)在線(xiàn)、數(shù)據(jù)智能、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同”的社區(qū)運(yùn)營(yíng)生態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境智能優(yōu)化。

2.4運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新

在運(yùn)營(yíng)模式上，創(chuàng)新性地提出了基于提升土地價(jià)值為核心的綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式。由企業(yè)足額墊付項(xiàng)目費(fèi)用，改變了政府擔(dān)保金融機(jī)構(gòu)貸款的模式，將企業(yè)收益與項(xiàng)目質(zhì)量互相綁定，既解決了政府資本不足的問(wèn)題，又保證項(xiàng)目保質(zhì)保量完成，達(dá)到雙重目的，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的輔助功能開(kāi)發(fā)利用提供了可運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)支撐方法。石川河項(xiàng)目運(yùn)用該模式，不但帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，同時(shí)又吸引多個(gè)知名企業(yè)前來(lái)投資[14，15]。

3新型城鎮(zhèn)化背景下的工作思路

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放到重要位置，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，更加重視人居環(huán)境系統(tǒng)化提升的科技研發(fā)。要全面創(chuàng)新，加強(qiáng)土地整治、城市綜合體建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)研究、凈土生態(tài)治理全方位創(chuàng)新，采取規(guī)劃先行，高起點(diǎn)構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略藍(lán)圖，重視土地整治、綠色建筑材料等核心技術(shù)研發(fā)與工程應(yīng)用轉(zhuǎn)化，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化模式推廣，通過(guò)同網(wǎng)（物聯(lián)網(wǎng)）、同臺(tái)（通用功能平臺(tái)）、同數(shù)（數(shù)據(jù)體系）、同效（高效運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)中心）和同制（制度系統(tǒng)）組合而成的高度標(biāo)準(zhǔn)化體系，將科技融入建設(shè)環(huán)境的提高，讓人居環(huán)境更加智慧化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地整治與建設(shè)用地開(kāi)發(fā)協(xié)同發(fā)展，最大限度地滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

4新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

4.1以土地安全為核心的新材料、新技術(shù)、新裝備研發(fā)新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)落地的首要任務(wù)應(yīng)以科研作為支撐治理工程實(shí)施及應(yīng)用的基礎(chǔ)，確保土地潔凈安全。從研究角度出發(fā)，應(yīng)著力凈土新材料、新技術(shù)、新裝備的研發(fā)，從而保證人居用地土壤環(huán)境長(zhǎng)遠(yuǎn)安全，保障新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)可持續(xù)健康發(fā)展。

4.2以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為導(dǎo)向的新方法、新技術(shù)研發(fā)

生態(tài)環(huán)境是指影響人類(lèi)生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數(shù)量與質(zhì)量的總稱(chēng)，是關(guān)系到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，新型城鎮(zhèn)化下生態(tài)環(huán)境建設(shè)需綜合考慮3個(gè)方面。重點(diǎn)針對(duì)工程項(xiàng)目區(qū)域，開(kāi)展城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境評(píng)估研究；針對(duì)陜西城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的典型問(wèn)題，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)新技術(shù)及新材料研發(fā)；開(kāi)展城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境管控的新方法及新模式研究。

篇3

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》2014年3月出臺(tái)，它是指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。[1]規(guī)劃要求地方各級(jí)政府要全面貫徹落實(shí)該規(guī)劃，建立健全工作機(jī)制，因地制宜研究制定符合本地實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃和具體政策措施。于是，各省基本緊隨其后出臺(tái)了本省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。尤其是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》2015年初正式啟動(dòng)，江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市（鎮(zhèn)）被列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，國(guó)家發(fā)改委將對(duì)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，開(kāi)展年度評(píng)估考核，建立試點(diǎn)動(dòng)態(tài)淘汰機(jī)制。科學(xué)的規(guī)劃評(píng)價(jià)是引導(dǎo)、調(diào)控和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，但是目前很多地方還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到規(guī)劃評(píng)價(jià)的重要性，更談不上對(duì)建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)評(píng)價(jià)，以至于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還處于盲然或失控的狀態(tài)。所以，建立新型城鎮(zhèn)化的評(píng)價(jià)機(jī)制十分必要。那么，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)應(yīng)包括哪些內(nèi)容？如何對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)？本文在對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)概念內(nèi)涵解讀的基礎(chǔ)上，基于指標(biāo)體系的方法，擬分別構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施程度和效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，也將試著對(duì)兩個(gè)試點(diǎn)省——江蘇和安徽的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制成果進(jìn)行初步評(píng)價(jià)，并就單列的試點(diǎn)城市——青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的實(shí)施進(jìn)行初步診斷。

2新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)的概念內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅應(yīng)該要有規(guī)劃，而且要加強(qiáng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的評(píng)價(jià)工作。進(jìn)一步講，規(guī)劃不是編制好就完事，規(guī)劃重在實(shí)施。[2]基于系統(tǒng)觀和過(guò)程觀，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)包括了對(duì)規(guī)劃編制階段的規(guī)劃文本、規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)和對(duì)規(guī)劃實(shí)施后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，還包括了對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，三者總稱(chēng)為對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)價(jià)。

2.1新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果評(píng)價(jià)規(guī)劃編制成果是對(duì)新型城鎮(zhèn)化未來(lái)狀態(tài)的描述和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指引，規(guī)劃成果內(nèi)不僅包括新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)，還應(yīng)包括達(dá)到目標(biāo)的方法和手段。也就是說(shuō)，對(duì)規(guī)劃本身的評(píng)價(jià)首先應(yīng)對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的合理性和可實(shí)施性做出評(píng)價(jià)。

2.2新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)主要集中于規(guī)劃實(shí)施前、后的對(duì)比分析上，研究的方法傾向于通過(guò)實(shí)證來(lái)分析規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。但是新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)過(guò)程，所以這里強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)劃是否達(dá)到目標(biāo)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。2.3新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程評(píng)價(jià)以往的規(guī)劃評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)規(guī)劃編制成果和實(shí)施效果的研究，但問(wèn)題是往往很難判別哪些結(jié)果與規(guī)劃本身有關(guān)、關(guān)聯(lián)度有多大。換句話(huà)說(shuō)，如果忽略對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的研究，就很難客觀評(píng)價(jià)規(guī)劃本身的科學(xué)性和科學(xué)分析影響規(guī)劃實(shí)施效果的動(dòng)因。對(duì)新型城鎮(zhèn)化而言，筆者認(rèn)為應(yīng)綜合考量規(guī)劃實(shí)施的執(zhí)行性和對(duì)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)程。通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)概念內(nèi)涵的解讀，可以提升對(duì)這一規(guī)劃實(shí)施重要保障機(jī)制的認(rèn)知。

3新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系建構(gòu)

為了簡(jiǎn)化工作和便于實(shí)用，從以下兩方面來(lái)建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系：一是針對(duì)規(guī)劃編制成果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一是針對(duì)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。并分別在編制和實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，給出相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法。3.1針對(duì)規(guī)劃編制成果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一般來(lái)說(shuō)，規(guī)劃編制成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃方案等。對(duì)規(guī)劃方案的評(píng)價(jià)不是本文的關(guān)注點(diǎn)，本文強(qiáng)調(diào)的是對(duì)規(guī)劃文本即規(guī)劃本身的評(píng)價(jià)。針對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，為下一步新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施工作的開(kāi)展，以及保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的效果具有十分重要的意義。國(guó)外已經(jīng)形成比較成熟的評(píng)價(jià)規(guī)劃文本質(zhì)量的方法，并將其運(yùn)用到各種規(guī)劃文本的評(píng)價(jià)中。表面上看，這是對(duì)規(guī)劃文本質(zhì)量的評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上是在回答“什么才是一個(gè)好的規(guī)劃”的問(wèn)題，表現(xiàn)為內(nèi)在有效性評(píng)價(jià)和外在有效性評(píng)價(jià)兩方面。[3]內(nèi)在有效性指的是規(guī)劃文本自身的完整性和承接性，一般來(lái)說(shuō)是由基礎(chǔ)事實(shí)、遠(yuǎn)景描述、目標(biāo)政策、實(shí)施工具四項(xiàng)要素組成；外在有效性主要有以下兩個(gè)層面的含義：一是“垂直級(jí)”相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和接應(yīng)程度的評(píng)價(jià)，二是“平行級(jí)”相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和配合程度的評(píng)價(jià)。具體地說(shuō)，內(nèi)在有效性包括了規(guī)劃的核心要素，如規(guī)劃目標(biāo)、遠(yuǎn)景描述、基礎(chǔ)事實(shí)、內(nèi)容和格式、政策（為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中的各個(gè)目標(biāo)而制定的具體措施）和實(shí)施性；外在有效性涉及范圍和覆蓋面問(wèn)題，反映的是上下層規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以及各左右規(guī)劃之間的一致性。鑒于當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和水平，基于簡(jiǎn)明和可操作的原則，本文試著給出針對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1），對(duì)其規(guī)劃文本質(zhì)量予以評(píng)價(jià)。表中的評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：（1）規(guī)劃目標(biāo)的合理性評(píng)價(jià)；（2）規(guī)劃數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性評(píng)價(jià)；（3）規(guī)劃成果表達(dá)和內(nèi)在邏輯性評(píng)價(jià)；（4）規(guī)劃外在有效性評(píng)價(jià)。前三項(xiàng)反映了規(guī)劃文本的內(nèi)在有效性；第四項(xiàng)反映了規(guī)劃文本的外在有效性。需補(bǔ)充說(shuō)明的是，規(guī)劃文本的外在有效性是不忽視的。以地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃為例來(lái)說(shuō)明，一方面其新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃要與國(guó)家的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相銜接，另一方面則是要考慮下面縣市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的承接性，尤其是同一層次的“多規(guī)協(xié)調(diào)”問(wèn)題也是必須考慮的。需要說(shuō)明的是，通常規(guī)劃文本質(zhì)量評(píng)價(jià)的操作者為監(jiān)測(cè)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的政府部門(mén)、規(guī)劃師或者是第三方機(jī)構(gòu)，而表1只是針對(duì)規(guī)劃評(píng)價(jià)請(qǐng)的專(zhuān)家而言，即評(píng)價(jià)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本質(zhì)量的方法是依據(jù)這個(gè)明細(xì)單來(lái)確定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃是否遺漏了一些規(guī)劃要素，從而判斷規(guī)劃質(zhì)量的高低。表1中應(yīng)用的計(jì)分方法作為初期處理新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃要素賦值的技術(shù)指引，直觀呈現(xiàn)評(píng)估的定量結(jié)果。具體地說(shuō)，由熟悉掌握評(píng)分原則的專(zhuān)家對(duì)文本條目逐條進(jìn)行評(píng)判賦分。根據(jù)評(píng)價(jià)后的總得分，可以評(píng)判規(guī)劃文本的質(zhì)量亦即規(guī)劃的優(yōu)劣水平。規(guī)劃是為未來(lái)建設(shè)提供遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)，為遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供具體的操作框架。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的評(píng)價(jià)總的要求是，判斷規(guī)劃是否滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是否具有較好的適應(yīng)性和可操作性。這樣的評(píng)價(jià)可以促進(jìn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本中深入考慮規(guī)劃中各要素的完整性及邏輯性，并加強(qiáng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。盡管這里只是一個(gè)初步建議，但新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本質(zhì)量評(píng)價(jià)的重要性將會(huì)日漸提升。

3.2針對(duì)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)于規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)研究，國(guó)內(nèi)外有著明顯的差別。國(guó)外較為完善的公開(kāi)化的規(guī)劃評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)或支持系統(tǒng)以及管理機(jī)制為規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展提供了便利條件，并且多采用定量分析方法。相比之下，我國(guó)“重編制、輕實(shí)施”現(xiàn)象依然嚴(yán)重，不僅忽視了對(duì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的研究，其評(píng)價(jià)工作也未充分落實(shí)。前面介紹了規(guī)劃實(shí)施其實(shí)分為實(shí)施過(guò)程和實(shí)施效果兩部分，這里不打算詳細(xì)劃分實(shí)施過(guò)程評(píng)價(jià)和實(shí)施效果評(píng)價(jià)，主要考慮到新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的過(guò)程，加之由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的復(fù)雜性所導(dǎo)致的規(guī)劃實(shí)施不確定性，所以筆者把規(guī)劃的實(shí)施和規(guī)劃的效果結(jié)合起來(lái)考慮，即把對(duì)規(guī)劃進(jìn)度的評(píng)價(jià)和對(duì)規(guī)劃是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，不斷跟蹤和定期反饋，進(jìn)而提出針對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表2）。關(guān)于該指標(biāo)體系的幾點(diǎn)說(shuō)明：（1）一個(gè)指標(biāo)體系應(yīng)該符合以下要求：指標(biāo)體系應(yīng)該是全面的和多方位的指標(biāo)組合；指標(biāo)應(yīng)該是具有普遍意義的，可以分享的；指標(biāo)是清晰的，而不是含糊的；對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)，重點(diǎn)內(nèi)容分為規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)和對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)兩大部分。規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)主要是對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行情況的進(jìn)度進(jìn)行跟蹤和對(duì)規(guī)劃發(fā)揮作用的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)則主要是是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。（2）考慮到彈性與剛性控制的結(jié)合，規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)展情況設(shè)立了引導(dǎo)性和控制性?xún)深?lèi)衡量指標(biāo)；考慮到指標(biāo)不僅應(yīng)該與發(fā)展目標(biāo)相一致，而且指標(biāo)應(yīng)該反映公眾參與，結(jié)果讓公眾可以接受，所以，規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括基于規(guī)劃目標(biāo)的指標(biāo)和公眾滿(mǎn)意度這個(gè)附加指標(biāo)。在這里，把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的目標(biāo)確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)發(fā)展目標(biāo)以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)（最能反映新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特征的目標(biāo)），這四個(gè)目標(biāo)還可以進(jìn)一步細(xì)化，可以參照相關(guān)的成熟研究成果。[4]增加公眾滿(mǎn)意度指標(biāo)主要是體現(xiàn)公眾參與規(guī)劃這一新鮮事物。[5]（3）關(guān)于如何給指標(biāo)賦分。規(guī)劃的執(zhí)行情況，粗略按實(shí)施、未實(shí)施、違反建設(shè)三類(lèi)劃分。實(shí)施得1（100%）分，未實(shí)施得0分，違反建設(shè)得-1（-100%）分。規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況按達(dá)到目標(biāo)的百分?jǐn)?shù)計(jì)算。（4）關(guān)于如何匯總得出結(jié)果。首先，采用加權(quán)求和的方法，分別得出規(guī)劃實(shí)施程度和實(shí)施效果的得分；其次，仍采用加權(quán)求和的方法，按照規(guī)劃實(shí)施占30%，實(shí)施效果占70%的比重，求得最終的評(píng)價(jià)結(jié)果。（5）關(guān)于最終結(jié)果的解釋。得分在80%以上，表明規(guī)劃實(shí)施程度比較好，規(guī)劃引導(dǎo)和控制作用強(qiáng)；得分在60%—80%之間，表明規(guī)劃實(shí)施程度一般，規(guī)劃具有一定引導(dǎo)和控制作用強(qiáng)；得分在30%—60%之間，表明規(guī)劃實(shí)施程度比較差，規(guī)劃引導(dǎo)和控制作用弱；得分在30%以下，表明規(guī)劃實(shí)施程度很差，規(guī)劃基本沒(méi)有發(fā)揮引導(dǎo)和控制作用。綜上所述，對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施效果和實(shí)施程度的評(píng)價(jià)，可以選取一些指標(biāo)并通過(guò)對(duì)這些指標(biāo)的計(jì)算來(lái)跟蹤了解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃是否促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向預(yù)定目標(biāo)發(fā)展。這些指標(biāo)可用來(lái)監(jiān)測(cè)新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)（資源、環(huán)境）方面的進(jìn)展，尤其是城鄉(xiāng)一體化的程度。通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況定期開(kāi)展評(píng)價(jià)，可以動(dòng)態(tài)了解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)情況，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際情況與規(guī)劃目標(biāo)之間的差距，并弄清民眾對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況的看法，從而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的調(diào)整、修編提供決策依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的監(jiān)督管理。

4對(duì)試點(diǎn)省市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的初步評(píng)價(jià)與診斷

4.1對(duì)兩個(gè)試點(diǎn)省——江蘇和安徽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的初步評(píng)價(jià)對(duì)照規(guī)劃文本的評(píng)審條目，下面對(duì)江蘇和安徽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果做定性評(píng)價(jià)。2014年5月，《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了江蘇未來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體目標(biāo)、重大任務(wù)、空間布局、發(fā)展形態(tài)與發(fā)展路徑，提出了體制機(jī)制改革的主要方向和關(guān)鍵舉措。該規(guī)劃的最大特點(diǎn)是以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導(dǎo)向，把新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃統(tǒng)一。從規(guī)劃目標(biāo)的合理性看，該規(guī)劃把發(fā)展目標(biāo)分為城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化質(zhì)量顯著提升、城鄉(xiāng)空間布局形態(tài)更加優(yōu)化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展能力穩(wěn)步提升、體制機(jī)制不斷完善，目標(biāo)設(shè)置比較科學(xué)合理；從規(guī)劃數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性看，該規(guī)劃在對(duì)發(fā)展現(xiàn)狀充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，分析必須高度重視和需要著力解決的矛盾和問(wèn)題；從規(guī)劃的內(nèi)在邏輯性看，該規(guī)劃有清晰的指導(dǎo)思想。特別值得肯定的是，該規(guī)劃有策略和行動(dòng)安排，便于指引實(shí)施；從規(guī)劃的外在有效性方面看，該規(guī)劃在考慮平行級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)方面明顯考慮不足。規(guī)劃最后指出，由省發(fā)展改革主管部門(mén)會(huì)同各有關(guān)方面負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)評(píng)估，檢查規(guī)劃落實(shí)情況，評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施效果，并適時(shí)開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)。但如何監(jiān)測(cè)？如何評(píng)價(jià)？并沒(méi)有給出具體方法。2015年2月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省安徽總體方案》試圖建立比較完善的新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，努力形成有利于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度體系。該總體方案的最大特點(diǎn)是明確了責(zé)任主體，讓各政府部門(mén)清楚自己在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的工作任務(wù)。從規(guī)劃目標(biāo)的合理性看，該規(guī)劃方案把發(fā)展目標(biāo)分為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制初步建立、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平明顯提高、產(chǎn)城融合發(fā)展進(jìn)一步加快、多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制基本建立、與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地管理制度進(jìn)一步完善，但這些目標(biāo)如何衡量是個(gè)問(wèn)題；從規(guī)劃數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性看，該規(guī)劃方案并沒(méi)有展現(xiàn)出來(lái)；從規(guī)劃的內(nèi)在邏輯性看，有明確的試點(diǎn)任務(wù)，也給出了相應(yīng)的策略和行動(dòng)安排；從規(guī)劃的外在有效性方面看，該規(guī)劃方案也沒(méi)有展開(kāi)，當(dāng)然作為總體方案這部分可以忽略。該規(guī)劃方案最后指出，新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期對(duì)改革試點(diǎn)總體進(jìn)展、政策落實(shí)和實(shí)施效果開(kāi)展督查指導(dǎo)、考核通報(bào)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)推進(jìn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，不斷完善政策措施，反映出它們是把規(guī)劃作為一項(xiàng)政策來(lái)對(duì)待，十分重視政策落實(shí)和政策措施完善。

4.2關(guān)于試點(diǎn)城市——青島市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的診斷與建議2014年底，《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺(tái)，該規(guī)劃堅(jiān)持以人為本、公平共享為指導(dǎo)原則，以人的城鎮(zhèn)化為核心。該規(guī)劃的目標(biāo)有：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的大都市區(qū)、實(shí)踐科學(xué)合理的發(fā)展模式、建設(shè)宜居幸福的生活環(huán)境、完善新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制。該規(guī)劃的任務(wù)是穩(wěn)步推進(jìn)人口市民化、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、提高城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)水平、均衡城鄉(xiāng)要素配置、推進(jìn)城鎮(zhèn)生態(tài)文明與文化傳承。對(duì)照前面關(guān)于規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，本文建議，在青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施中，一是要區(qū)分哪些是引導(dǎo)性?xún)?nèi)容，哪些是強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，以便了解規(guī)劃的執(zhí)行情況；二是要進(jìn)一步優(yōu)化和完善發(fā)展指標(biāo)體系，目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境方面均列出了指標(biāo)，并明確了標(biāo)準(zhǔn)，但是如何真正體現(xiàn)以人為本、公平共享，讓公眾滿(mǎn)意，所以建議增加公眾滿(mǎn)意度指標(biāo)。關(guān)于考核評(píng)價(jià)，該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要形成以本規(guī)劃確定的新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系、人口市民化、城鄉(xiāng)一體化、行動(dòng)計(jì)劃為主確定重點(diǎn)考核內(nèi)容，這就需要建立健全統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，健全完善新型城鎮(zhèn)化監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度。一方面，要開(kāi)展城鎮(zhèn)化年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與跟蹤分析，定期青島市城鎮(zhèn)化發(fā)展報(bào)告；另一方面，要開(kāi)展城鎮(zhèn)化規(guī)劃中期規(guī)劃評(píng)估與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)，推動(dòng)本規(guī)劃順利實(shí)施。本文建議，只有把年度考評(píng)、中期考核和期末考核結(jié)合起來(lái)，形成完善的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系，才能真正使規(guī)劃見(jiàn)效、實(shí)施有果?？偟膩?lái)看，目前出臺(tái)的各級(jí)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，只是在末尾提出要進(jìn)行考評(píng)，至于如何考評(píng)，沒(méi)有給出具體的考評(píng)方法。以上對(duì)試點(diǎn)省市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的考評(píng)，也只是從定性上指出問(wèn)題，有條件的話(huà)，可以依據(jù)本文前面提出的指標(biāo)體系組織開(kāi)展定量評(píng)價(jià)。

5結(jié)語(yǔ)

篇4

摘要：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，就滑縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)講，如何做到以中心城鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)為重點(diǎn)，以中心集鎮(zhèn)建設(shè)為依托，推動(dòng)縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，值得認(rèn)真研究和思考。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)調(diào)研報(bào)告

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，滑縣始終按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展方向，緊緊圍繞建設(shè)具有區(qū)域性影響力中等城市目標(biāo)，按照“中心縣城、明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小康村落”的城鎮(zhèn)發(fā)展布局，加快縣城新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊城改造，著力推進(jìn)小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)面貌明顯變化，縣城被命名為“省級(jí)衛(wèi)生城”、“省級(jí)園林城”和“市級(jí)文明縣城”?？h城建成區(qū)面積由2005年的14平方公里發(fā)展到28平方公里。

（一）城鎮(zhèn)布局進(jìn)一步優(yōu)化

一是高起點(diǎn)謀劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃逐步完善。2005年，滑縣全面啟動(dòng)了縣城新一輪總體規(guī)劃修編及主要道路、主要建筑物控制詳細(xì)規(guī)劃編制工作，規(guī)劃面積達(dá)到42平方公里。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)全覆蓋，對(duì)19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃進(jìn)行了重新修編、評(píng)審和報(bào)批；二是縣城空間逐步拓展。將道口鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、小鋪鄉(xiāng)所轄約100平方公里作為縣城規(guī)劃控制范圍，縣城空間規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，空間結(jié)構(gòu)趨向合理。

（二）縣城初具中等城市規(guī)模

一是加強(qiáng)道路建設(shè)?；h投入建設(shè)資金3億多元，對(duì)縣城16條主干道進(jìn)行了建設(shè)和改造，對(duì)城區(qū)大部分背街小巷進(jìn)行了治理；二是抓好配套設(shè)施建設(shè)。開(kāi)發(fā)建設(shè)了賓北廣場(chǎng)、戲曲廣場(chǎng)、敬老廣場(chǎng)等10個(gè)休閑廣場(chǎng)和農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)等7個(gè)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)。建設(shè)了體育場(chǎng)、體育館、游泳館；三是全力搞好新區(qū)建設(shè)?？h委縣政府高度重視新區(qū)建設(shè)，支持新區(qū)建設(shè)，初步形成了“五園、四區(qū)、三中心”的框架，建成區(qū)面積達(dá)到了10平方公里。四是大力實(shí)施舊城改造。

（三）小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)初見(jiàn)成效

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步加大道路、學(xué)校、敬老院、休閑廣場(chǎng)、文化活動(dòng)中心和市場(chǎng)建設(shè)力度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了明顯改善。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作初見(jiàn)成效。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)錦和新城、白道口鎮(zhèn)濱河新村社區(qū)兩個(gè)省級(jí)新農(nóng)村示范村已全面啟動(dòng)。錦和新城建設(shè)，涉及33個(gè)行政村，10063戶(hù)，39980人，原村莊占地9451畝，新城占地2476畝，節(jié)約土地6975畝。

二、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)整合土地、村莊的主要做法

為給產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)提供更為廣闊的空間，有效破解“三農(nóng)”難題，縣委、縣政府創(chuàng)新管理體制機(jī)制，打破行政區(qū)劃，先后將原隸屬城關(guān)鎮(zhèn)、小鋪鄉(xiāng)管理的37個(gè)行政村4萬(wàn)多農(nóng)業(yè)人口劃歸產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)全權(quán)代管。代管的這些村莊，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，成為一個(gè)新課題。

按照“以社區(qū)建設(shè)為突破、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐、以人文關(guān)懷為紐帶、以文明建設(shè)為保證”的建設(shè)方向，通過(guò)對(duì)代管的行政村進(jìn)行村莊、土地雙整合，全面啟動(dòng)了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)――錦和新城建設(shè)。在具體工作中，主要采取了五項(xiàng)措施：一是科學(xué)規(guī)劃，適度超前；二是民主決策，積極穩(wěn)妥城鎮(zhèn)化進(jìn)程；三是政策鼓勵(lì)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；四是籌集資金，破解錦和新城建設(shè)資金匱乏難題；五是整合土地，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。

三、城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

（一）規(guī)劃執(zhí)法剛性不足

縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)普遍缺乏控制性詳規(guī)指導(dǎo)，縣城控制性詳細(xì)規(guī)劃編制評(píng)審工作滯后，致使規(guī)劃控制缺乏依據(jù)。同時(shí)受管理體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃人員的監(jiān)控和指導(dǎo)，規(guī)劃實(shí)施難以落實(shí)，規(guī)劃執(zhí)法剛性不足。部分居民對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃了解不夠，支持力度不大。

（二）輻射帶動(dòng)力不強(qiáng)

全縣除縣城外，其余城鎮(zhèn)建設(shè)普遍規(guī)模較小，對(duì)周邊鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)力明顯不足。

（三）產(chǎn)業(yè)建設(shè)滯后

縣內(nèi)各建制鎮(zhèn)普遍產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)模偏小，技術(shù)落后，產(chǎn)品單一，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，運(yùn)行困難，產(chǎn)業(yè)承載力缺失，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。

（四）城管機(jī)制不夠健全

城市管理機(jī)制有待完善，城市管理尚存在“一治就好、一停就亂”的現(xiàn)象，特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施管理難以監(jiān)管到位，損毀嚴(yán)重；綠化、美化、亮化標(biāo)準(zhǔn)還比較低，城鎮(zhèn)居民的城市意識(shí)和參與管理意識(shí)不強(qiáng)，社區(qū)建設(shè)比較滯后。

四、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化規(guī)劃修編，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城市建設(shè)與管理的依據(jù)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。突出重點(diǎn)抓好縣城、集鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，正確處理近期建設(shè)與遠(yuǎn)景發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與保護(hù)耕地、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。編制好交通、供電、通訊、環(huán)保、綠化以及市政公用基礎(chǔ)設(shè)施等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，健全城鎮(zhèn)服務(wù)功能。

（二）發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提業(yè)支撐

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，快速提升城鎮(zhèn)實(shí)力，增大城鎮(zhèn)輻射、帶動(dòng)、集聚作用。按照“因地制宜、合理布局、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)造特色”原則，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，做強(qiáng)做大農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織服裝、化工塑料傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育光伏、新材料和裝備制造業(yè)。 （三）理順建設(shè)體制，探索城鎮(zhèn)管理與經(jīng)營(yíng)新途徑

按照縣城發(fā)展策略，抓好城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，做大做強(qiáng)城建投資公司，提高融資和經(jīng)營(yíng)城市的能力。加強(qiáng)城市土地儲(chǔ)備，促進(jìn)城市建設(shè)良性發(fā)展。加快縣城管理體制改革，撤消縣城區(qū)內(nèi)建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)立街道辦事處，全面推進(jìn)村改居工作，實(shí)行城市化管理。完善小城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體，走投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)一體化道路。

篇5

關(guān)鍵詞：推進(jìn)；新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)

十提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化以來(lái)，關(guān)于如何建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的探討不斷見(jiàn)諸媒體，形成了不小的波瀾。在理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索中，人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化各有各的理解，其中也涉及到許多關(guān)乎全局的問(wèn)題，如何正確理解新型城鎮(zhèn)化的深刻內(nèi)涵，如何進(jìn)行體制機(jī)制改革，如何提高城市的產(chǎn)業(yè)支撐等，這些核心問(wèn)題的厘清，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化科學(xué)健康發(fā)展有著極其重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 新型城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵―人的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，而科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)核心理念就是以人為本。城鎮(zhèn)化的中心是要解決人的問(wèn)題，要讓人在城鎮(zhèn)中更好地進(jìn)行生產(chǎn)生活，要讓少年、中青年和老年等各類(lèi)人群都能在城鎮(zhèn)中找到生存空間。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化在價(jià)值取向上是“以物為本”，片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，以至于出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。在“人造城鎮(zhèn)”這一發(fā)展理念下，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路過(guò)度依賴(lài)資源投入，重發(fā)展數(shù)量而輕發(fā)展質(zhì)量和效益，已經(jīng)難以為繼。

當(dāng)前，一些城市以“加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程”為幌子，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，粗放式占用大量土地，土地強(qiáng)征，房屋強(qiáng)拆，甚至造成了一些惡性事件，引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。這些城市的城鎮(zhèn)化建設(shè)，仍然是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維上，以投資來(lái)拉動(dòng)地方GDP的增長(zhǎng)。其結(jié)果就是以就業(yè)、收入、福利為內(nèi)容的民生沒(méi)有得到改善。而且，過(guò)度建設(shè)只是重走過(guò)去的老路，是違背新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心要素的。

新型城鎮(zhèn)化必須始終牢牢抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一真正內(nèi)涵，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，造福百姓。這里面有兩層寓意，一是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化；二是城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當(dāng)以人為核心，要牢固樹(shù)立人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，使城鎮(zhèn)具有人情味，產(chǎn)生良好的為人服務(wù)的功能。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須始終堅(jiān)持“以人為本”這個(gè)核心理念，牢固樹(shù)立人本思想，把政府職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制改革作為著力點(diǎn)，建設(shè)服務(wù)型政府，提供良好的民生服務(wù)，用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助力人的自由、全面發(fā)展。讓全體人民共同享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的發(fā)展成果，才能保證經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定和民眾幸福。

2 新型城鎮(zhèn)化的保障―體制機(jī)制改革

2.1戶(hù)籍制度改革

城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)最主要的標(biāo)志。現(xiàn)行的戶(hù)籍制度以及附著在戶(hù)籍之上的醫(yī)療、教育等各種福利制度極大地限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。2012年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%，而按城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%。這說(shuō)明2.6億農(nóng)民工在城市還沒(méi)有享受到與城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民同等的公共福利。我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，區(qū)域差異大，戶(hù)籍改革應(yīng)充分考慮我國(guó)區(qū)域差異性、發(fā)展水平的差距性，不能簡(jiǎn)單搞一刀切，而是要分類(lèi)、分層次、分階段推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。

首先，要放寬中小城市落戶(hù)條件，全面推開(kāi)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度。在中小城市，有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，并且享受城鎮(zhèn)戶(hù)口的所有待遇，這包括醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等。直轄市、副省級(jí)市和其他大城市，考慮到資源環(huán)境承載能力，要進(jìn)一步完善其落戶(hù)政策，合理控制規(guī)模。

其次，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)戶(hù)口的劃分方式，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理，推行居住證制度，破除現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

最后，也是最關(guān)鍵的，要逐步剝離粘附在城鎮(zhèn)戶(hù)口的各種福利和保障，最終實(shí)現(xiàn)二者完全脫離。戶(hù)籍制度改革是要讓目前已經(jīng)處在城里的2.6億農(nóng)民工以及未來(lái)還將陸續(xù)進(jìn)城的農(nóng)民和城市居民一樣，能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，最終實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙。這些公共服務(wù)將包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的內(nèi)容。

2.2土地制度改革

農(nóng)民要進(jìn)城變成市民，自然離不開(kāi)土地問(wèn)題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口。

土地制度改革的核心問(wèn)題有兩個(gè)，一是土地的節(jié)約利用。因?yàn)槌擎?zhèn)化，城市建設(shè)用地要增加，但我國(guó)耕地要控制，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。加大城鎮(zhèn)內(nèi)部閑置、廢棄土地的再開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)復(fù)墾整理增加耕地，以高密度、集約化的用地模式，提高土地承載力，建設(shè)集約型城鎮(zhèn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。要允許農(nóng)民的宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，改革征地制度，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，減小農(nóng)民的城鎮(zhèn)化成本。

土地制度的改革及相應(yīng)配套措施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容之一，土地作為關(guān)鍵要素，能否通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效配置直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化的成功與否。只有從根源上提高土地使用效率，擴(kuò)大建設(shè)用地供給，減少政府對(duì)土地收入的依賴(lài)，才能解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化等問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中的主角，是大量進(jìn)城的農(nóng)民，因此相應(yīng)的戶(hù)籍制度、土地制度應(yīng)圍繞這一群體進(jìn)行全面調(diào)整，而這種調(diào)整要進(jìn)行復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)。

3 新型城鎮(zhèn)化的根本―產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市建設(shè)的基礎(chǔ)，也是城市人口聚集的前提，選擇未來(lái)型持續(xù)成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)，是新型城鎮(zhèn)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的融合發(fā)展，已成為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)中一種廣泛認(rèn)可的模式。

農(nóng)民變身市民后，唯有樂(lè)業(yè)，才能安居。城鎮(zhèn)化須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能人為造城，防止城鎮(zhèn)空心化，出現(xiàn)所謂的“空城”、“鬼城”。政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，去推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口積聚，推動(dòng)二者良性互動(dòng)，以城促產(chǎn)、以產(chǎn)興城，推進(jìn)產(chǎn)城融合。

首先，要做好科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。每個(gè)城市特點(diǎn)不同，應(yīng)根據(jù)城市文化特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不要過(guò)分依賴(lài)房地產(chǎn)，不要千城一面，盲目模仿。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，主要應(yīng)當(dāng)有市場(chǎng)規(guī)律來(lái)決定，政府應(yīng)該提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃水平。推進(jìn)產(chǎn)城融合需要對(duì)區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，其中涉及到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、生活設(shè)施、交通配套等各個(gè)方面。這種規(guī)劃本身應(yīng)該是多層次、綜合性的，要滿(mǎn)足綜合需求。

其次，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，而生產(chǎn)要素如何向城鎮(zhèn)聚集是一個(gè)難題。資金、技術(shù)、人才、資本都在向高端城市聚集，要想推進(jìn)城鎮(zhèn)的建設(shè)，生產(chǎn)要素的聚集相當(dāng)重要?？梢酝ㄟ^(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的聚集效應(yīng)，推動(dòng)生產(chǎn)要素的聚集。產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式應(yīng)該成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要以人為本，綜合配套，結(jié)合現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，特別是消費(fèi)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的人本關(guān)聯(lián)性，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)配套的雙重效應(yīng)。

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以市場(chǎng)來(lái)做導(dǎo)向，以政府來(lái)做規(guī)劃主導(dǎo)，要因地制宜、循序漸進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集聚同步進(jìn)行，引領(lǐng)企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和城市分散到這的市民，確保他們的幸福指數(shù)達(dá)到市民的水平。

4 結(jié)束語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，要立足國(guó)情，汲取國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。我們要深刻理解“以人為本”的真正內(nèi)涵，積極進(jìn)行體制機(jī)制改革，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，促進(jìn)城鎮(zhèn)化全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化的載體作用，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 徐憲平.面向未來(lái)的中國(guó)城鎮(zhèn)化道路[J].求是，2012，（05）.

篇6

關(guān)鍵詞：中心村 新型城鎮(zhèn)化 新型農(nóng)村社區(qū) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，按照中央和山西省省委、省政府的關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的部署、長(zhǎng)治市委、市政府以“三化同步”為引領(lǐng)，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，加快城鄉(xiāng)一體化。作為推進(jìn)市域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的突破口，全力構(gòu)建“以中心城區(qū)為核心、大縣城為節(jié)點(diǎn)、大集鎮(zhèn)為支撐、中心村為基點(diǎn)的”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化中心村建設(shè)，采取政策引領(lǐng)，典型示范，園區(qū)推動(dòng)，社區(qū)化服務(wù)等措施，著力培育中心村，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，涌現(xiàn)出了郊區(qū)南村、長(zhǎng)治縣振興、潞城常莊、壺關(guān)常平等一大批中心村建設(shè)典型，在此結(jié)合中心村發(fā)展理論，淺析長(zhǎng)治市中心村發(fā)展的現(xiàn)狀，分析其存在問(wèn)題，提出一些對(duì)策建議。

一、中心村的理論分析及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）中心村的概念和規(guī)劃目標(biāo)

1、中心村的概念

綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的學(xué)者的觀點(diǎn)，中心村是以區(qū)域位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的農(nóng)村居發(fā)點(diǎn)為中心，聚集周?chē)恍┳匀淮搴蜕⒕哟宥纬傻木哂幸欢ㄒ?guī)模和較好的生存環(huán)境，并對(duì)周?chē)欢▍^(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起輻射帶動(dòng)作用的新型農(nóng)村社區(qū)。其內(nèi)涵是由若干行政村組成的，具有一定人口規(guī)模和較為齊全的公共設(shè)施的農(nóng)村社區(qū)，它介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，是城鄉(xiāng)居民點(diǎn)最基層的完整的規(guī)劃單元，是村莊體系中的最高層次。中心村是一個(gè)規(guī)劃概念。

2、建設(shè)中心村的必要性

一是中心村是農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的銜接點(diǎn)；二是突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)。建設(shè)中心村目的以現(xiàn)代農(nóng)村取代傳統(tǒng)農(nóng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，著眼于以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型關(guān)系；三是中心村具有與小城鎮(zhèn)同等的資源配置優(yōu)勢(shì)。中心村建設(shè)有利于優(yōu)化農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)，集約利用土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、改善農(nóng)村生活質(zhì)量和轉(zhuǎn)變農(nóng)民意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，降低鄉(xiāng)村環(huán)境的整治成本，從而達(dá)到“一心多用”的功能。

（二）長(zhǎng)治市中心村建設(shè)存在的問(wèn)題

村莊人口數(shù)量達(dá)到3000人以上才具備經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源上的在效利用，但從總體上看，長(zhǎng)治市中心村的規(guī)模和實(shí)力還很弱，集聚和輻射功能不是很強(qiáng)，扶持政策也不夠有力，中心村的發(fā)展還處于探索和起步階段。

1、布點(diǎn)規(guī)劃與發(fā)展建設(shè)脫節(jié)。在“千村示范萬(wàn)村整治”工程實(shí)施過(guò)程中，長(zhǎng)治市大部分縣區(qū)雖編制了縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，明確了中心村的數(shù)量和布點(diǎn)，但不少地方只停留在規(guī)劃上，缺乏因村制宜地控制規(guī)模、集聚發(fā)展的有力政策和措施。

2、功能與定位不明確。在中心村建設(shè)中，單一地開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、土地和村莊整理尤其是村民住宅樓、安置樓的情況比較多，系統(tǒng)地厘清中心村在人口數(shù)量、輻射半徑、建設(shè)類(lèi)型、發(fā)展方向等功能定位的比較少，特別是對(duì)中心村、一般村在吸納與集聚農(nóng)村人口關(guān)系上還不是十分清晰。

3、發(fā)展的資源要素配置嚴(yán)重不足。一方面，中心村承擔(dān)著集聚農(nóng)村人口、輻射帶動(dòng)周邊村發(fā)展的重要功能，但另一方面其做大做強(qiáng)的要素配置嚴(yán)重不足，在土地指標(biāo)、規(guī)劃空間、資金扶持等與其它行政村同等對(duì)待，發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

4、扶持政策滯后。目前，關(guān)于中心村的發(fā)展，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的明確的扶持政策，規(guī)劃如何調(diào)整、審批、人口如何集聚、宅基地如何置換、項(xiàng)目如何整合、村莊如何管理等等缺乏指導(dǎo)性的意見(jiàn)，不少中心村發(fā)展往往處于自發(fā)狀態(tài)。

5、建設(shè)中心村就需行政村合并，這是基本前提。這個(gè)問(wèn)題關(guān)乎農(nóng)村群眾切身利益，涉及城鄉(xiāng)格局、行政區(qū)域和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局的重大調(diào)整，隨之產(chǎn)生的舊村改造與新村建設(shè)、拆遷戶(hù)的安置、補(bǔ)償和宅基地處置等一系列矛盾最為突出的是宅基地?zé)o法在中心村范圍內(nèi)集中，宅基地?zé)o法集中，也無(wú)法經(jīng)濟(jì)、合理地設(shè)置公共服務(wù)設(shè)施。

三、培育中心村的建議

（一）堅(jiān)持規(guī)劃先行，加強(qiáng)規(guī)劃控制，明確方向、探索新模式。

建議在現(xiàn)有縣市域村莊布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，利用城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃編制之際，進(jìn)一步修編完善市縣域村莊布局規(guī)劃，厘清中心村在功能與空間關(guān)系，明確中心村的發(fā)展數(shù)量與區(qū)域定點(diǎn)。按照人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、設(shè)施配套的要求，立足區(qū)位條件和資源稟賦，科學(xué)編制中心村的建設(shè)規(guī)劃，明確中心地發(fā)展的方向、發(fā)展模式和服務(wù)半徑，探索以企帶村型、塌陷區(qū)治理型、易地搬遷型、商貿(mào)帶動(dòng)型、資源交換型、旅游帶動(dòng)型等模式。在規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，提出“發(fā)展中心村、控制一般村、萎縮空心村”的村莊建設(shè)空間管制措施，用“規(guī)范”來(lái)引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村人口到中心村集聚，嚴(yán)格控制一般村的規(guī)模擴(kuò)大，絕對(duì)禁止萎縮村的農(nóng)民建房審批。

（二）整合資源，加強(qiáng)政策扶持力度。

中心村建設(shè)需要大量資金投入。要進(jìn)一步加大公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的力度，不斷增加財(cái)政扶持資金總量，優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)，在繼續(xù)加強(qiáng)面上一般村莊整治建設(shè)投入的同時(shí)，增設(shè)“中心村培育工程”專(zhuān)項(xiàng)資金。相關(guān)部門(mén)按照“中心村的點(diǎn)定到哪里，相關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目和資金就配套到哪里”要求，對(duì)中心村建設(shè)的政策要進(jìn)行完善，特別是安排和實(shí)施涉農(nóng)項(xiàng)目時(shí)要向中心村傾斜，整合各種資源，把中心村建設(shè)與村莊整治、下山搬遷、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)民飲用水、清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、鄉(xiāng)村文化體育、綠化示范村、農(nóng)村電氣化、農(nóng)民健康工程等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（三）加強(qiáng)用地保障，滿(mǎn)足建設(shè)需求。

1、要把中心村建設(shè)優(yōu)先納入土地整治項(xiàng)目。按照基本農(nóng)田總量不減和實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地增減平衡的前提下，允許進(jìn)行農(nóng)用地、建設(shè)用地調(diào)整互換使用，保障中心村建設(shè)的用地和空間。政府應(yīng)重視土地使用的計(jì)劃的安排，國(guó)土部門(mén)要挖掘土地潛力，搞好土地占補(bǔ)平衡，開(kāi)展土地整理，圍繞“改造空收村、溶并零散村、建設(shè)新農(nóng)村”思路，將空閑宅基地復(fù)墾成耕地，產(chǎn)生的復(fù)墾指標(biāo)由縣國(guó)土局統(tǒng)一收儲(chǔ)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金。

2、建立建新宅交出老宅基地等相關(guān)傾斜政策，引導(dǎo)鼓勵(lì)基層及農(nóng)民群眾在農(nóng)村宅基地置換中，農(nóng)民向集鎮(zhèn)或在中心村購(gòu)房后，應(yīng)限期拆除舊房，退宅還耕，減少農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模。農(nóng)村宅基置換按照“一戶(hù)一宅”原則，采取多種形式置換。農(nóng)民在獲取新的宅基地后，根據(jù)“一戶(hù)一宅’，規(guī)定要無(wú)償退回宅基地交給集體以體現(xiàn)農(nóng)村“一戶(hù)一宅”的法律規(guī)定，推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作，從耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓金中提取一定比例資金用于舊村改造整理，退宅還耕，發(fā)展農(nóng)作物，體現(xiàn)宅基地歸集體所有，又可挖掘土地利用潛力，增加耕地面積。

（四）加強(qiáng)金融支持，為中心村建設(shè)籌集資金。

要積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用抵押貸款，為中心村建設(shè)提供信貸支持。進(jìn)一步拓展農(nóng)民建房融資渠道。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)房抵押登記工作的協(xié)調(diào)落實(shí)，逐步拓展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)范圍。開(kāi)辦農(nóng)村居民住宅樓按揭貸款，對(duì)符合條件、土地證和房產(chǎn)證齊全、申請(qǐng)按揭貸款的，適當(dāng)給予一定的利率優(yōu)惠。積極探索社會(huì)力量支持中心村建設(shè)的有關(guān)用地指標(biāo)和稅收等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量通過(guò)投資、捐助等多種方式參與中心村建設(shè)。

（五）加強(qiáng)改革創(chuàng)新，切實(shí)破解制度屏障。

要完善有利于促進(jìn)農(nóng)村人口集聚的體制機(jī)制，深化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制改革和行政區(qū)劃管理體制改革，積極探索村莊撤擴(kuò)并的有效辦法，達(dá)到區(qū)域調(diào)整、資產(chǎn)融合、和諧穩(wěn)定的效果。在推進(jìn)農(nóng)村人口向中心村集聚過(guò)程中，對(duì)愿意放棄并退出本村老宅基地、選擇跨村建房的農(nóng)戶(hù)，涉及的相關(guān)村集體可以合理調(diào)整、互換和有償使用住宅用地。對(duì)于因歷史原因造成一戶(hù)多宅，異地就業(yè)或戶(hù)主已農(nóng)轉(zhuǎn)非而導(dǎo)致不再使用宅基地的農(nóng)戶(hù)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償由村集體收回，統(tǒng)一安排使用。對(duì)需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地，應(yīng)做好集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記工作，確保集體土地依法有序流轉(zhuǎn)。積極探索深化農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度改革的有效辦法，在中心村范圍內(nèi)，允許其有條件、有范圍地有償流轉(zhuǎn)。

（六）發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性。

中心村建設(shè)涉及行政村歸并，實(shí)施過(guò)程中要尊重農(nóng)民的意愿，提高參與度，實(shí)施人的城鎮(zhèn)化。爭(zhēng)取廣大農(nóng)民群眾理解、支持不搞強(qiáng)制遷并。在統(tǒng)一規(guī)劃下，就如何建設(shè)，建設(shè)什么由農(nóng)民發(fā)言，克服關(guān)門(mén)搞規(guī)劃，應(yīng)從農(nóng)村地域出發(fā)，符合經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)民意愿前提下集中連片搞建設(shè)。規(guī)劃要與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相呼應(yīng)，既要實(shí)用，又要充分體現(xiàn)和展示新時(shí)期農(nóng)村風(fēng)貌。規(guī)劃中要綜合當(dāng)?shù)厝丝?、交通、?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然條件等因素，設(shè)計(jì)出優(yōu)秀住宅戶(hù)型，做到功能齊全，布局合理，建設(shè)出低、中、高檔次的房屋滿(mǎn)足不同經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民需求，體現(xiàn)出農(nóng)村特色。

參考文獻(xiàn)：

1、張偉；丘陵低山區(qū)中心村空間布局研究[D]；西南大學(xué)；2008年

篇7

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府；制度設(shè)計(jì)

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史告訴我們，城鎮(zhèn)化是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。黨的十把城鎮(zhèn)化納入“四化同步”發(fā)展戰(zhàn)略，十八屆三中全會(huì)也提出要“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，這為我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。

一、 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度明顯加快。城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%上升為2012年的52.6%，短短34年實(shí)現(xiàn)了34.7個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)，年均超過(guò)增長(zhǎng)超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)，這說(shuō)明，我國(guó)的城鎮(zhèn)化在快速的推進(jìn)。但另一方面，我國(guó)的城鎮(zhèn)化與發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)80%的城鎮(zhèn)化率相比還有一定的差距，還有很大的提升空間。把城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要抓手，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要的動(dòng)力源泉。

所謂新型城鎮(zhèn)化，就是以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為基礎(chǔ)，以產(chǎn)城融合、集約節(jié)約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為主要特征的城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。

二、 新型城鎮(zhèn)化的作用分析

城鎮(zhèn)化是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要力量，在人類(lèi)發(fā)展史上，每一次城市化快速推進(jìn)的時(shí)期，總是伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。當(dāng)前，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑，在我國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中必將發(fā)揮重要的作用。

1、新型城鎮(zhèn)化有助于擴(kuò)大消費(fèi)需求。城鎮(zhèn)化的過(guò)程實(shí)際上就是農(nóng)村人口遷離農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的過(guò)程，而城鎮(zhèn)生活的特點(diǎn)以及收入水平的提高，會(huì)使城鎮(zhèn)化人口的需求迅速的擴(kuò)大。而中國(guó)當(dāng)前推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是以滿(mǎn)足人的需要，提高人民群眾的生活水平為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的，因此，這必將更加促進(jìn)消費(fèi)的增長(zhǎng)。有研究指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)有1300多萬(wàn)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，由農(nóng)民變?yōu)槭忻?，而這種身份的變化必將極大地促進(jìn)消費(fèi)的增長(zhǎng)。

2、新型城鎮(zhèn)化有利于擴(kuò)大投資，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的過(guò)程中必然會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通、公共服務(wù)等需求迅猛的擴(kuò)張，而這都需要大量投資的保障，這種投資的擴(kuò)張必然會(huì)拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要不同就在于我國(guó)提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”，這意味我國(guó)在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中不僅會(huì)有大量城鎮(zhèn)的發(fā)展，還會(huì)伴隨著工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，這種“四化同步”發(fā)展必將促進(jìn)包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等在內(nèi)的眾多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而優(yōu)化我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3、新型城鎮(zhèn)化可以推進(jìn)中國(guó)社會(huì)的全面發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種生活理念的轉(zhuǎn)變，也是一種文化形態(tài)的轉(zhuǎn)變， 從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代都市文明的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變不僅僅為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且會(huì)伴隨著民眾價(jià)值理念、文化理念、行為習(xí)慣等的改變。在當(dāng)前工業(yè)化、信息化快速發(fā)展的今天，中國(guó)的以人為本的城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不僅會(huì)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也會(huì)對(duì)社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)都產(chǎn)生重要的促進(jìn)作用。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的問(wèn)題

雖然我國(guó)的城市化進(jìn)程取得了巨大的發(fā)展，近年來(lái)更是以世界第一的速度在快速發(fā)展。比如，1998年，我國(guó)城市化人口為3億人，2008年突破了6億人，而到2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口規(guī)模首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52.6%。隨著我國(guó)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然將會(huì)加快推進(jìn)，但在城鎮(zhèn)化過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題需要引起我們的關(guān)注。

1、我國(guó)城鎮(zhèn)化的效率不太高，導(dǎo)致土地利用粗放

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化走的是一條低成本的依賴(lài)土地的擴(kuò)張道路，有學(xué)者測(cè)算，我國(guó)GDP每增長(zhǎng)1%，對(duì)土地的占用量是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的5-8倍。這對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、人均土地稀少的國(guó)家來(lái)說(shuō)，土地的利用效率不高，土地利用方式粗放。

2、在某些地區(qū)出現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)快推進(jìn)的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

在我國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，由于部分地區(qū)出于政績(jī)的考慮，出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)的現(xiàn)象。比如一些地區(qū)出現(xiàn)了過(guò)度的大拆大建，出現(xiàn)了不顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾的實(shí)際，過(guò)度的依賴(lài)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單的看做就是發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，造成一些地方樓房建立起來(lái)了，但是卻沒(méi)有足夠的入住率，甚至出現(xiàn)了媒體所謂的“鬼城”，這說(shuō)明我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高。有資料顯示，2000年至2012年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了60%，而真正的戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率在2012年只有35%。城鎮(zhèn)建城區(qū)的面積擴(kuò)張速度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口的增長(zhǎng)速度，而同期人均建設(shè)用地超過(guò)國(guó)家規(guī)定限額的30%。

3、城鎮(zhèn)化過(guò)程中配套措施相對(duì)滯后

城鎮(zhèn)化的過(guò)程是一個(gè)系統(tǒng)推進(jìn)的過(guò)程，是以人為核心的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)文明建設(shè)的全面推進(jìn)，也是民眾福利普遍提高、社會(huì)保障不斷健全、文明程度不斷提高的過(guò)程。但在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，有些地方為了完成任務(wù)，強(qiáng)制農(nóng)村居民搬遷上樓，但不注重給農(nóng)民提供非農(nóng)就業(yè)崗位和收入來(lái)源，導(dǎo)致好心辦壞事，讓農(nóng)民不滿(mǎn)意。有些地方不注重加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致人進(jìn)了城，上了樓，但有后顧之憂(yōu)，也不適應(yīng)城市的生活節(jié)奏和方式，降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

四、加快推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要推動(dòng)力量，也是重要支撐，面對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問(wèn)題，我們需要采取以下措施。

1、加強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中土地的利用效率

科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃是城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要前提和基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，用科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以及盲目發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，按照各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及未來(lái)城市發(fā)展的趨勢(shì)和定位，制定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，并在實(shí)際的推進(jìn)過(guò)程中真正貫徹執(zhí)行。要通過(guò)加強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性，來(lái)提高城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中土地的利用效率，減少對(duì)土地等重要戰(zhàn)略資源的開(kāi)發(fā)利用效率。

2、合理控制城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)加快推進(jìn)與穩(wěn)步提高的協(xié)調(diào)

我國(guó)已經(jīng)確立了走新型城鎮(zhèn)化的道路，而且世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程也表示，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必將極大地促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要避免急躁冒進(jìn)和不顧實(shí)際盲目推動(dòng)的城鎮(zhèn)化。要積極穩(wěn)妥的推進(jìn)城鎮(zhèn)化，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人民生活水平、民眾的期待和各地的實(shí)際來(lái)合理的推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益，努力實(shí)現(xiàn)加快推進(jìn)和穩(wěn)步提高的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、加強(qiáng)城鎮(zhèn)化配套實(shí)施和制度建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不是物的城鎮(zhèn)化，不是高樓大廈，而是生活環(huán)境、生活習(xí)慣、行為方式等的全面的城鎮(zhèn)化，因此，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化配套設(shè)施和制度建設(shè)，加大公共基礎(chǔ)社會(huì)投資和建設(shè)，提高新入城城鎮(zhèn)局面的生活環(huán)境，提高新入城居民的生活便利，提高其熟悉和適應(yīng)現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活的技能，真正把城鎮(zhèn)化過(guò)程變成以人為本的城鎮(zhèn)化，讓人民群眾在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中享受到福利的提高。（作者單位：海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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從重城鎮(zhèn)化增量到重城鎮(zhèn)化存量，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平

2010年以來(lái)，內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化已經(jīng)從高速向中高速轉(zhuǎn)變?！笆晃濉逼陂g，我區(qū)城鎮(zhèn)化以每年1.66個(gè)百分點(diǎn)的高速推進(jìn)，這與我區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展相適應(yīng)。進(jìn)入“十二五”以來(lái)的4年間，受到國(guó)內(nèi)外環(huán)境的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)增速放緩，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度也由“十一五”期間的“高速”推進(jìn)相應(yīng)地調(diào)整為平均每年增加1.0個(gè)百分點(diǎn)，2014年城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.5%，比2013年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。并且戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差17個(gè)百分點(diǎn)左右，城鎮(zhèn)化的整體水平還不高。因此，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化要對(duì)城鎮(zhèn)化速度做出適當(dāng)調(diào)整，不追求速度、增量，而是要重視質(zhì)量，突出解決好已進(jìn)城的農(nóng)牧民市民化問(wèn)題，即存量問(wèn)題，形成經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)共進(jìn)的態(tài)勢(shì)，避免過(guò)度城市化。所以，城鎮(zhèn)化速度要從過(guò)去的每年增加1個(gè)百分點(diǎn)以上調(diào)整為每年0.7-1個(gè)百分點(diǎn)為宜。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平不平衡，我區(qū)各盟市城鎮(zhèn)化率最高和最低的相差50個(gè)百分點(diǎn)，不能整齊劃一，應(yīng)因地制宜，宜快則快，宜慢則慢，不盲目攀比速度，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯滯后西部，因此，要快一些，而西部城鎮(zhèn)化水平高于全區(qū)，應(yīng)放慢速度，重在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不管哪個(gè)地區(qū)，都要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

從依靠擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模、投資驅(qū)動(dòng)為主的粗放型發(fā)展方式，向依靠集約利用土地、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不僅僅是土地城鎮(zhèn)化。我區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，2000-2013年城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)達(dá)到2.16，而合理區(qū)間為1-1.12。可見(jiàn)，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，針對(duì)城市、城鎮(zhèn)蔓延的問(wèn)題，要合理劃定城區(qū)邊界，保留城市內(nèi)的綠芯和城市間的綠帶，做到城市發(fā)展絕不突破耕地紅線(xiàn)、生態(tài)底線(xiàn)，遏制城市蔓延趨勢(shì)。同時(shí)，必須集約利用城市內(nèi)的土地，杜絕盲目效仿建設(shè)大廣場(chǎng)、大馬路、大場(chǎng)館、豪華辦公樓等形象工程的粗放建設(shè)方式，綜合考慮資源環(huán)境承載力、發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)條件，合理確定發(fā)展目標(biāo)，做到不過(guò)度超前建設(shè)。合理配置各類(lèi)用地，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)用地的利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，將城市人均建設(shè)用地指標(biāo)控制在120平方米之內(nèi)，縣級(jí)城市和小城鎮(zhèn)可適當(dāng)放寬，控制在150平方米的合理范圍之內(nèi)，防止出現(xiàn)有城無(wú)人的空心城市。

現(xiàn)階段，我區(qū)經(jīng)濟(jì)需要從工業(yè)為主，向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)并重轉(zhuǎn)變，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)和新材料、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、煤清潔高效利用等新興產(chǎn)業(yè)的培育和規(guī)模的擴(kuò)大，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)工業(yè)和信息化的結(jié)合、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。同時(shí)，要抓住國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略、“京津冀一體化”機(jī)遇和我國(guó)居民消費(fèi)層次提升的需要，積極發(fā)展對(duì)俄蒙貿(mào)易，提升具有資源優(yōu)勢(shì)的草原、森林、沙漠旅游業(yè)的發(fā)展層次，不斷為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供新動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化的互促共進(jìn)。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，增加對(duì)新興產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)以及人才引進(jìn)培養(yǎng)的投入，加快科技研發(fā)速度和科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更高層次發(fā)展，不斷提升投資經(jīng)濟(jì)效益，引進(jìn)科技人才和管理人才，進(jìn)而提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納不同層次的人才到城鎮(zhèn)就業(yè)。

以人為本，促進(jìn)民生建設(shè)與城市市政建設(shè)、城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化需要從速度推進(jìn)型向質(zhì)量提高型轉(zhuǎn)變。其核心就是堅(jiān)持以人為本，而不只是以城市市政建設(shè)為本，要轉(zhuǎn)變投資重點(diǎn)和工作重心，積極推進(jìn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加快進(jìn)城農(nóng)牧民的市民化。為此，優(yōu)先促進(jìn)就業(yè)和教育均等化，讓進(jìn)城農(nóng)牧民、外來(lái)務(wù)工人員實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，農(nóng)牧民隨遷子女與城市里的孩子一樣接受同等的學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育。要增加國(guó)家、自治區(qū)義務(wù)教育投入，提高國(guó)家和自治區(qū)在教育上的投入比重，不斷改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量。加快配套性改革，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，重新核定城區(qū)和縣域教師編制，增加城區(qū)教師編制，改變教師結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題。降低入學(xué)門(mén)檻，按照“以就近入學(xué)為主，以進(jìn)入公辦學(xué)校為主”的要求，盡可能做到讓進(jìn)城農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工人員子女與城市戶(hù)籍人口子女同等入學(xué)。加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)外來(lái)務(wù)工人員參加技能培訓(xùn)的主動(dòng)性，建立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與企業(yè)和用人單位的聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，提高就業(yè)技能培訓(xùn)的實(shí)用性和質(zhì)量，增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)牧民就業(yè)能力，提高就業(yè)率。加強(qiáng)督促檢查，增強(qiáng)企業(yè)為農(nóng)民工保險(xiǎn)的主動(dòng)性，同時(shí)提高農(nóng)民工自身參保的意識(shí)，不斷提高參保率。穩(wěn)步推進(jìn)保障房建設(shè)，降低申報(bào)條件，將農(nóng)牧民和外來(lái)務(wù)工人員納入城市保障房體系，建立保障房申請(qǐng)、審核、退出、監(jiān)督機(jī)制，保證保障房分配的公平性，使進(jìn)城農(nóng)牧民和外來(lái)務(wù)工人員住有所居。

新型城鎮(zhèn)化不僅要提高城市自身的發(fā)展水平，還要關(guān)注農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。因此，通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理、公共服務(wù)等一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實(shí)施好十個(gè)全覆蓋工程，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)延伸，促進(jìn)農(nóng)村與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化;加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，抓好糧食生產(chǎn)和農(nóng)畜產(chǎn)品品牌建設(shè)，擴(kuò)大需求，為城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)動(dòng)力;做好規(guī)劃，注意保持鄉(xiāng)村特色，防止城鄉(xiāng)一樣化，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展。

提高城市規(guī)劃管理水平，建設(shè)富有人文特色的綠色、生態(tài)城市

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求建設(shè)綠色、人文、智慧城市，是重在城市內(nèi)在品質(zhì)的提升，目的是讓城市更加宜居，城市生活更加美好。城市是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，要建設(shè)好必須依靠科學(xué)的管理。為此，要堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌的理念，先行先試“三規(guī)合一”，做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)、土地利用、城市發(fā)展有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制或修編、審批、監(jiān)督管理工作，充分吸收多學(xué)科專(zhuān)家參與城市的規(guī)劃編制工作，逐漸改變規(guī)劃師由于學(xué)科限制而導(dǎo)致的城市規(guī)劃對(duì)于人文、生態(tài)重視不夠，城市發(fā)展與人文、生態(tài)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，增強(qiáng)城市規(guī)劃的可操作性性，將文化特色、生態(tài)理念融入城市規(guī)劃和建設(shè)之中，建設(shè)富有文化內(nèi)涵、綠色低碳的城市。加強(qiáng)法制約束，建立責(zé)任追究制度，避免城市建設(shè)中隨意突破規(guī)劃限制的問(wèn)題，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

加大體制機(jī)制改革創(chuàng)新力度，消除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙

篇9

關(guān)鍵詞：南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)；城鎮(zhèn)化建設(shè)；思考

城鎮(zhèn)化水平是反映一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。近年來(lái)，南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷壯大，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市功能明顯增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平顯著提升。由于服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后、中心城區(qū)集聚效益不強(qiáng)和城鄉(xiāng)居民收入差距等因素制約了就地城鎮(zhèn)化的快速提升，影響了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合。針對(duì)南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，就提高城鎮(zhèn)化水平提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)——贛江新區(qū)的設(shè)立，將賦予南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更多的新的內(nèi)涵。為全面了解南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，探尋南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展路徑，就近五年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做一個(gè)比對(duì)分析研究。

1.1從發(fā)展階段看，城鎮(zhèn)化在加速

一是從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，第一、二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重分別從2012年的1.85%、73.22%、24.93%調(diào)整到2016年的0.86%、60.98%、38.16%，一產(chǎn)業(yè)、二產(chǎn)就業(yè)比重下降0.99和12.24個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)提高13.23個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)人數(shù)正加快向三產(chǎn)轉(zhuǎn)移，服務(wù)業(yè)落后現(xiàn)狀正在逐步改善。二是從城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)性看，2012年城鎮(zhèn)化率63.78%、工業(yè)化率65.45%，城鎮(zhèn)化慢工業(yè)化水平，兩者差距1.67個(gè)百分點(diǎn)，而2016年城鎮(zhèn)化率快于工業(yè)化率0.93個(gè)百分點(diǎn)，這充分表明南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.2從縱向看，人口集聚正在加速

從2012-2016年，人口逐步向區(qū)管委會(huì)中心片區(qū)、黃家湖片區(qū)、江西財(cái)大片區(qū)轉(zhuǎn)移，人口集聚功能基本實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)人口由2012年的16.2萬(wàn)人增加到2016年的20.84萬(wàn)人，年均增加0.93萬(wàn)人；城鎮(zhèn)化率由2012年的63.78%上升到2016年的66.95%，年均提高了0.97個(gè)百分點(diǎn)。

1.3從公共設(shè)施看，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

一是基礎(chǔ)設(shè)施投資高位增長(zhǎng)。2016年全區(qū)固定資產(chǎn)投資638.96億元，同比增長(zhǎng)16.9%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資為72.95億元，同比增長(zhǎng)35.1%，高于固定資產(chǎn)投資增幅18.1個(gè)百分點(diǎn)。二是公共服務(wù)支出力度不斷加大。2016年與民生關(guān)系密切的教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)和環(huán)境保護(hù)6個(gè)領(lǐng)域累積支出4.34億元，其中教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)林水事務(wù)分別增長(zhǎng)28.66%，10.09%、20.23%和37.11%。

1.4從公共服務(wù)看，城鎮(zhèn)保障日趨完善

一是教育穩(wěn)步發(fā)展。2016年全區(qū)有各類(lèi)學(xué)校中小學(xué)23所，在校學(xué)生近2.5萬(wàn)人。幼兒園36所，小學(xué)入學(xué)率100%,初中入學(xué)率100%；省優(yōu)質(zhì)高中———南昌十中已落戶(hù),結(jié)束了沒(méi)有高中的歷史。轄區(qū)還有19所高等院校，7所職業(yè)技術(shù)學(xué)校，在校學(xué)生近20萬(wàn)。二是醫(yī)療衛(wèi)生不斷改善?，F(xiàn)有各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)125個(gè)，醫(yī)院床位378張，共有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)技術(shù)人員756人，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師311人。

2南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的隱憂(yōu)

2.1服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后不利于城鎮(zhèn)化提升

城鎮(zhèn)化水平的提升主要是以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐為基礎(chǔ)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵是失地農(nóng)民能否順利地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)或企業(yè)并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)長(zhǎng)期致力于發(fā)展制造業(yè)，制造業(yè)更多需要技術(shù)工人，且容納就業(yè)人口有限，由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，不利于失地農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)上。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重由2010年的18.22%調(diào)整到2016年的20.11%，低于南昌市22.69個(gè)百分點(diǎn)。2010-2016年第三產(chǎn)增加值占GDP比重僅提高了1.89個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)發(fā)展影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)一步提升。

2.2中心區(qū)域集聚能力不強(qiáng)不利于城鎮(zhèn)化提升

以區(qū)管委會(huì)為中心2km范圍內(nèi)人口18萬(wàn)，其中學(xué)生約10萬(wàn)人，但中心區(qū)域公共服務(wù)和文化體育等配套設(shè)不完善，商業(yè)配套起步較晚，處于人口規(guī)模集聚階段，輻射能力和帶動(dòng)能力弱。這些因素的綜合作用，致使中心區(qū)域不明顯，功能不全，服務(wù)業(yè)發(fā)展及人口集聚能力不強(qiáng)，影響了城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。

2.3城鎮(zhèn)人口偏小不利于城鎮(zhèn)化提升

近年來(lái)，南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)幫助失地農(nóng)牧民就地建設(shè)了高標(biāo)準(zhǔn)安置小區(qū)，并配套建設(shè)相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，以加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化步伐。2016年雖然南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.95%，但仍低于全市平均水平5.34個(gè)百分點(diǎn)。全區(qū)現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口20.84萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)2.15%，低于全市0.41個(gè)百分點(diǎn)，總的來(lái)說(shuō)是全區(qū)城鎮(zhèn)人口過(guò)于分散，集聚度，也不利于成片商業(yè)開(kāi)發(fā)。2.4城鄉(xiāng)收入差距不利于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程縱向看，南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)居民收入增長(zhǎng)高于GDP增幅。2016年全區(qū)城鎮(zhèn)居民收入26759.12元，增長(zhǎng)9.7%；農(nóng)村居民可支配收入16558.77元，增長(zhǎng)10.1%，城鄉(xiāng)居民收入差距正在縮小，作為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，但與城區(qū)比仍有一定差距。橫向看，全區(qū)城鎮(zhèn)居民收入仍然不高。2016年，雖然全區(qū)農(nóng)村居民可支配收入高于全市1607元，城鎮(zhèn)可支配收入與全市比差距較大，低于全市7857元，城鄉(xiāng)收入差距還有待于進(jìn)一步縮小。

3加快南昌經(jīng)開(kāi)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

3.1加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程

一是加快推進(jìn)中心區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。致力于打造區(qū)管委會(huì)為中心、以江西財(cái)經(jīng)大學(xué)、江西農(nóng)業(yè)大學(xué)、東華理工大學(xué)為支點(diǎn)的行政商務(wù)經(jīng)濟(jì)圈；以綠地、萬(wàn)科、正榮、恒大等樓盤(pán)為基礎(chǔ)，逐步改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，加快優(yōu)質(zhì)教育落戶(hù)，著力抓好三甲醫(yī)院和商業(yè)綜合體項(xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)。對(duì)現(xiàn)有老企業(yè)實(shí)施騰籠換鳥(niǎo)，建設(shè)一批總部企業(yè)基地和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，為中心區(qū)域人口集聚奠定基礎(chǔ)。二是支持企業(yè)員工區(qū)內(nèi)購(gòu)房。全區(qū)有各類(lèi)從業(yè)人員13萬(wàn)人，其中30~40%員工屬于工作在區(qū)內(nèi)，生活區(qū)外，主要是因區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生條件落后。在打造良好環(huán)境的同時(shí)，出臺(tái)政策支持企業(yè)員工在區(qū)內(nèi)購(gòu)房，留住這部分消費(fèi)群體。

3.2加快推進(jìn)產(chǎn)城融合

人的城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在就業(yè)，城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)支撐。一是突出工業(yè)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)作用。強(qiáng)力實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)區(qū)、三產(chǎn)富區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，以現(xiàn)有“3+X”產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步改善和提升投資環(huán)境，強(qiáng)化招商引資力度，狠抓項(xiàng)目推進(jìn)。重點(diǎn)抓電子信息產(chǎn)業(yè)、新能源汽車(chē)及汽車(chē)零部件產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥食品產(chǎn)業(yè)、家電產(chǎn)業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，支持現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)骨干企業(yè)做大做強(qiáng)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)集聚度。二加快發(fā)展商貿(mào)業(yè)。充分發(fā)揮鐵、公、機(jī)、水綜合立體交通優(yōu)勢(shì)，以江西鋼城、郵政物流、順豐物流為龍頭，加快發(fā)展商貿(mào)物流發(fā)展；以國(guó)際汽車(chē)城、下羅舊城改造、紫荊路商業(yè)街為抓手打造好一批全區(qū)特色商業(yè)中心。

3.3加快培育新消費(fèi)熱點(diǎn)

一是挖掘智力資源。利用北大科技園、清華科技園等國(guó)家級(jí)雙創(chuàng)基地的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮高校智力資源為區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)品創(chuàng)意設(shè)計(jì)、文化傳播等生產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)校企合作，協(xié)助科研單位做好科研成果就地轉(zhuǎn)化。二是開(kāi)發(fā)旅游資源。利用梅嶺得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)前進(jìn)片區(qū)開(kāi)發(fā)，打造鄉(xiāng)村休閑購(gòu)物、旅游渡假、消費(fèi)娛樂(lè)為一體的綜合商業(yè)區(qū)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]牛瑞華.加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推動(dòng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展———關(guān)于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)在關(guān)系及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[J].決策探索,2013(2):33-35.

篇10

國(guó)家在新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，提出城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否順利轉(zhuǎn)型與持續(xù)增長(zhǎng)在很大程度上依賴(lài)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否順利推進(jìn)。而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，土地制度的改革將深刻影響這一進(jìn)程的整體走向。本文從當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀入手，分析現(xiàn)有土地制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素，提出土地制度的改革調(diào)整方向。

一、城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

我國(guó)《土地管理法》對(duì)土地的所有權(quán)作了如下的規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?；诔青l(xiāng)土地在所有權(quán)上的不同，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)對(duì)集體土地進(jìn)行征收，才能改變其所有權(quán)的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化。

1.地方政府的土地財(cái)政推進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

1987年12月1日，深圳敲響土地拍賣(mài)第一槌。從此，土地作為大宗可處置資產(chǎn)，成為地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源。各地以土地整備中心、儲(chǔ)備中心與企業(yè)合作等形式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與整理，通過(guò)拍賣(mài)等方式將整理好的土地推向市場(chǎng)獲取差價(jià)，成為實(shí)現(xiàn)土地溢價(jià)的主要模式。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到4.1萬(wàn)億元人民幣，再創(chuàng)歷史新高。

土地財(cái)政支撐了中國(guó)快速城鎮(zhèn)化。農(nóng)民手里的土地被征用，變作城市建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)增值。增值的部分用來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到了資金上的支撐。

2.人口的城鎮(zhèn)化落后于土地的城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一些城市過(guò)分追求面積擴(kuò)張，修建新城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，建成區(qū)人口密度偏低，不注重土地的集約利用，人口的城鎮(zhèn)化速度落后于土地的城鎮(zhèn)化速度。2012年，我國(guó)城市建成區(qū)面積達(dá)4.56萬(wàn)平方公里，2002-2012年年均增加1959平方公里，年均增長(zhǎng)5.8%，而同期城市人口年均增長(zhǎng)率僅為3.6%。

土地城鎮(zhèn)化的加速，一方面占用了集體土地的資源，使農(nóng)民賴(lài)以生存的土地資源數(shù)量減少，另一方面農(nóng)民并沒(méi)有同步市民化，這就使得在城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了失地農(nóng)民這一特殊群體。這一城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾更為突出。

二、土地制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素

1.土地產(chǎn)權(quán)不清晰

我國(guó)《土地管理法》雖然明確規(guī)定土地的國(guó)有和集體兩種所有制，但在具體的占有使用上，存在著多種產(chǎn)權(quán)不夠清晰的情況。在實(shí)行土地“招拍掛”以前，國(guó)有土地的使用大多都是以劃撥形式實(shí)現(xiàn)的，目前行政事業(yè)單位仍沿用這樣的格局，這就使得以往糊里糊涂的土地產(chǎn)權(quán)“誰(shuí)占用得多誰(shuí)受益多”的現(xiàn)象仍還存在。農(nóng)村的集體土地，從法律上講所有權(quán)屬于集體，而集體這一主體如何確定，在產(chǎn)權(quán)的明確和權(quán)利主體的清晰上，還有著相當(dāng)大的缺失。如農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)人，是行政村落中以村委會(huì)為代表的村集體，但這一集體的利益如何落實(shí)到個(gè)體的村民身上，農(nóng)民對(duì)耕地、宅基地及村落其他土地的占有及使用權(quán)該如何體現(xiàn)。

2.土地市場(chǎng)不統(tǒng)一

在實(shí)行土地“招拍掛”后，國(guó)有土地通過(guò)市場(chǎng)體制進(jìn)行統(tǒng)一出讓?zhuān)此剖袌?chǎng)健全、公平統(tǒng)一。然而地方政府出于招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)等多方面的考慮，在市場(chǎng)中人為地干預(yù)資源配置的方式，通過(guò)協(xié)議等方式出讓工業(yè)用地，使工業(yè)用地與居住、商業(yè)用地在出讓存在著比較大的差異。我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)上，工業(yè)用地出讓不僅量很大，而且比例很高。近十年來(lái)每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)。土地通過(guò)不同的用途，形成了不同的價(jià)格機(jī)制，工業(yè)用地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)及居住用地，工業(yè)用地往往是以低地價(jià)、零地價(jià)甚至財(cái)稅返還等負(fù)低價(jià)出讓給用地者。價(jià)格不能真實(shí)反映市場(chǎng)的機(jī)會(huì)成本，不能進(jìn)行有效的資源配置，導(dǎo)致同地不同權(quán)、同權(quán)不同價(jià)。

3.土地要素流動(dòng)性不均衡

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有和集體兩種所有制條件下的土地權(quán)屬表現(xiàn)出資源具有不同的流動(dòng)性。

國(guó)有土地要素的市場(chǎng)流動(dòng)性強(qiáng)。土地一級(jí)市場(chǎng)通過(guò)對(duì)存量土地和增量土地的整理，以“招拍掛”為主的方式公開(kāi)轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，把土地資源投入市場(chǎng)；房地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)公開(kāi)摘牌等模式獲取土地資源參與土地二級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，也就是通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)的商品流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移；購(gòu)買(mǎi)的房地產(chǎn)商品的業(yè)主可以通過(guò)再次出售、出租、抵押等方式在三級(jí)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移。在一二三級(jí)土地市場(chǎng)中，土地及其附著在土地上的建筑物一起可以作為標(biāo)的物進(jìn)行抵押、出租、出售，要素通過(guò)在市場(chǎng)上的靈活流動(dòng)，為權(quán)利人帶來(lái)收益。

集體土地要素的市場(chǎng)流動(dòng)性較差。國(guó)家對(duì)集體土地進(jìn)行征用，集體土地被動(dòng)改變性質(zhì)，得以補(bǔ)償。但征用過(guò)程中的這一補(bǔ)償和土地出讓后的市場(chǎng)收益往往嚴(yán)重脫節(jié)，集體土地得到的要素補(bǔ)償款不具有市場(chǎng)性質(zhì)。而除土地征用外，集體土地很難直接進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)，不能進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)、出售、出租、抵押、擔(dān)保等交易，資源要素?zé)o法順利實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。

4.征收集體土地的補(bǔ)償不合理

現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補(bǔ)償”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。在集體土地征收為國(guó)有土地的過(guò)程中，地方政府按照這一標(biāo)準(zhǔn)，征農(nóng)民一畝地，只需賠償農(nóng)民區(qū)區(qū)數(shù)萬(wàn)元。然后，地方政府通過(guò)土地整理機(jī)構(gòu)，對(duì)該土地上實(shí)施“七通一平”，加工成可供開(kāi)發(fā)的熟地，再通過(guò)“招拍掛”等公開(kāi)拍賣(mài)的方式把土地投放到市場(chǎng)，高價(jià)出讓?zhuān)畲笙薅全@取土地資本的增值收益。

對(duì)于集體土地的原有使用者農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們分配到的土地增值收益通常僅是土地增值收益的零頭，農(nóng)民得不到集體土地征收過(guò)程中產(chǎn)生的大部分增值收益。據(jù)安徽省的統(tǒng)計(jì)表明，近幾年來(lái)農(nóng)民從被征用土地獲得的補(bǔ)償費(fèi)用，僅為政府通過(guò)“招拍掛”賣(mài)出土地收入總額的5%左右。農(nóng)民失去對(duì)集體土地的用益物權(quán)，也就失去生活的一項(xiàng)最基本的保障。然而，失去土地的農(nóng)民除了拿到有限的補(bǔ)償款外，又通常得不到其他方面的生活保障。同時(shí)由于地價(jià)過(guò)高，農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性大大降低，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大，三農(nóng)問(wèn)題也更加嚴(yán)峻，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程受到阻礙。

三、土地制度的改革調(diào)整方向

1.完善土地登記，明晰土地產(chǎn)權(quán)

對(duì)于國(guó)有未出讓土地進(jìn)行登記，明確土地及附屬建筑物權(quán)益。充分挖掘土地的權(quán)益，注重土地地上、地面、地下權(quán)益的綜合利用和收益的多重獲取。對(duì)于企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)占用的劃撥土地，補(bǔ)交土地出讓金，體現(xiàn)市場(chǎng)公正，減少政府行政性土地劃撥，減少尋租空間，增加土地收益。

對(duì)于集體土地實(shí)際上有兩個(gè)主體共同擁有控制權(quán)，一是集體（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織），擁有所有權(quán)；一是承包經(jīng)營(yíng)者，擁有用益物權(quán)，且這一權(quán)利具有相對(duì)獨(dú)立性。中國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為“用益物權(quán)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，意味著農(nóng)民對(duì)集體土地享有占有、使用、收益的排他性權(quán)利，而且此權(quán)利并不因土地所有權(quán)人即集體的變更而喪失。土地權(quán)屬主體的規(guī)范首先要對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，尊重和保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的物權(quán)。

2.健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?？梢钥紤]許多國(guó)家都建立起的土地銀行制度，實(shí)施國(guó)家調(diào)控土地市場(chǎng)、合理配置土地資源、保障國(guó)家規(guī)劃實(shí)施、有序推進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。改變低成本征地的現(xiàn)狀，抑制地方政府盲目進(jìn)行城市平面擴(kuò)張，縮小征地范圍，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍。在征收農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地時(shí)，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，使土地利用價(jià)格能夠充分反映土地價(jià)值。

合理利用城市建設(shè)用地，通過(guò)在公開(kāi)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)提高土地的使用效率。避免城市空間的粗放擴(kuò)張，通過(guò)系統(tǒng)和預(yù)見(jiàn)性的城市規(guī)劃，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。適當(dāng)提高城市建設(shè)用地的利用率，通過(guò)舊城改造，收回閑置、空置用地等方式更加集約地利用現(xiàn)有建設(shè)用地。改變目前工業(yè)建設(shè)用地浪費(fèi)的局面，通過(guò)價(jià)格機(jī)制調(diào)整市場(chǎng)供應(yīng)，減少行政干預(yù)。在流轉(zhuǎn)方式上，可以考慮建立差別化的土地供應(yīng)體系，如土地公告出讓、土地使用權(quán)租賃、土地指標(biāo)交易等制度，通過(guò)多種方式發(fā)揮土地的市場(chǎng)價(jià)值。

健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)基本制度下，建立農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體系。農(nóng)民根據(jù)自身意愿，自主通過(guò)統(tǒng)一市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式自由流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)的土地，還可以通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)退出土地的承包經(jīng)營(yíng)。這樣，一方面有利于集約利用農(nóng)業(yè)用地，使農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，有助于農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；另一方面有利于農(nóng)民從市場(chǎng)中獲取公平的土地收益，從土地的用益物權(quán)中獲得經(jīng)濟(jì)上的保障，更好地從事非農(nóng)業(yè)以外的生產(chǎn)活動(dòng)，順利實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人的城鎮(zhèn)化”。

3.建立以人為本的土地增值收益共享機(jī)制

在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，土地的城鎮(zhèn)化要同步于人的城鎮(zhèn)化，集體土地的征收補(bǔ)償要注重對(duì)農(nóng)民用益物權(quán)的補(bǔ)償。從用益物權(quán)的角度來(lái)看，農(nóng)民不僅需要得到對(duì)土地產(chǎn)值的補(bǔ)償，更要得到就業(yè)和生活的社會(huì)保障。土地產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能等，都有可能被記入到補(bǔ)償金額中，共同構(gòu)成分享土地增值收益的因素。這樣，農(nóng)民對(duì)于土地的使用權(quán)益，才能得到比較公平的補(bǔ)償和保障。

要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，需要實(shí)施配套改革，完善配套法制。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，制定公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)交易規(guī)則，完善評(píng)估定價(jià)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。同時(shí)，在集體土地被征收的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償既要考慮農(nóng)民作為個(gè)人的收益補(bǔ)償，又要考慮農(nóng)民作為集體成員的收益補(bǔ)償，公平的分享集體組織的收益。通過(guò)健全的社會(huì)保障體系，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在失去集體組織權(quán)益的同時(shí)，真正享有市民化的權(quán)益。

4.保證耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的統(tǒng)一

我國(guó)人口眾多，但是可以利用的耕地面積有限，這是我國(guó)的基本國(guó)情之一。保護(hù)耕地是國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本土地制度。因此在土地開(kāi)發(fā)整理推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們要始終堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)紅線(xiàn)，確保耕地面積不會(huì)減少，同時(shí)在此基礎(chǔ)上盡可能地增加耕地的面積，并確保生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展。

地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，征用集體土地的同時(shí)，要注重土地的節(jié)約利用，同時(shí)嚴(yán)格土地用途，統(tǒng)籌耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，注重生態(tài)管護(hù)，加強(qiáng)基本農(nóng)田管理，堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡，推進(jìn)土地整理復(fù)墾，在確?，F(xiàn)有耕地面積的基礎(chǔ)上，不斷研究新的科學(xué)技術(shù)，提高土地的生產(chǎn)力和質(zhì)量，為未來(lái)全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

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