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在我國改革開放和經(jīng)濟建設即將邁入二十一世紀的歷史條件下，本世紀我國最后一次地方政府機構改革已拉開了序幕。推進機構改革，是黨的十五大提出的戰(zhàn)略任務。我們必須站在跨世紀的高度準確把握改革的基本目標，在這項涉及改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局的重大舉措中，下決心解決政府組織結構、運行機制等方面存在的一些深層次的矛盾和問題。力求逐步建立起一個面向二十一世紀的有中國特色的地方行政管理體制。

一、對我國機構改革發(fā)展方向的總體認識

進入二十一世紀以來，世界各國無不從自身的發(fā)展需要出發(fā)，不斷地進行著政府的機構改革和調整。自1978年黨的十一屆三中全會以來，我國進入了一個改革開放和現(xiàn)代化建設的新時期。我國的政府機構改革在改革開放的20年中，經(jīng)歷了由單項改革到綜合改革、配套進行；由局部探索到全面推進、重點突破；由改革舊體制到建立新體制的發(fā)展過程。我國的機構改革在國際公共行政發(fā)展的歷史背景中，既有著與國際上政府行政改革趨勢一致的時代特征，又由于國情不同及社會政治經(jīng)濟和文化的差別，有著鮮明的中國特色。

1、我國的政府機構改革是由計劃體制轉向市場體制的過渡型、漸進式改革

建立社會主義市場經(jīng)濟體制，必須進行政府機構改革，這是上層建筑適應經(jīng)濟基礎發(fā)展規(guī)律的客觀要求。但由于多年受高度集中的計劃經(jīng)濟體制影響，無論從人的思想觀念上，還是體制結構上，原有的傳統(tǒng)模式，決不會在一兩次改革調整后就輕易地脫胎換骨和退出歷史舞臺。舊體制以其巨大的慣性在目前的轉型時期內依然表現(xiàn)出很強的滯礙作用。在這種新體制尚未完全建立、舊體制依然發(fā)生作用的轉軌并行時期，我國的政府機構改革，還要經(jīng)過一個相當長的過渡階段。

黨的十五大已經(jīng)確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的目標模式和基本框架，商品經(jīng)濟和市場調節(jié)比重在國民經(jīng)濟中的成份越來越大。但就目前現(xiàn)狀而言，我國尚未進入真正意義上的市場經(jīng)濟，社會經(jīng)濟的市場體系遠未發(fā)育成熟。作為上層建筑重要組成部分的政府機構改革，是根據(jù)我國當前的經(jīng)濟基礎的發(fā)展提出來的。它必須適應和同步于經(jīng)濟體制改革，即不能過于超前，更不能嚴重滯后。因此，市場經(jīng)濟體制建立的艱巨性、長期性，經(jīng)濟體制改革的漸進性，決定了我國的政府機構改革不可能一步到位。這也就是1982年以來的幾次機構改革，從嚴格意義上講，都是一種階段性的推進，改革方案都不同程度地帶有過渡性的根本原因。因而，我國政府機構改革幾年一次的發(fā)展過程，正體現(xiàn)了這種由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變的不斷調整、適應和完善的過程。

2、政府推進是改革進程的主要動力

八十年代以來，世界各國政府都對政府機構及其管理職能進行了重要改革，這些改革無論從政治需要還是經(jīng)濟所迫，無一例外都是從屬和服務于其市場經(jīng)濟的價值需求。從這一角度講，世界范圍內的政府職能調整和行政體制改革，都是為了更好地適應和服務于市場經(jīng)濟的發(fā)展。而我國的政府機構改革，則從一開始就肩負著轉變政府職能與建立市場體系的雙重任務。

我國是在長期受計劃經(jīng)濟影響的大背景下，逐步向市場經(jīng)濟過渡的。從培育規(guī)范市場體系到使大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)在本世紀末初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這一歷史任務，只能由各級政府來承擔。如果說西方的政府機構調整是由市場這只“看不見的手”在牽引的話，那么，我們的政府機構改革，則始終是由政府這只看得見的“手”在進行探索了。由于我們的機構改革和轉變職能是為了適應一個正在建立之中的市場經(jīng)濟，政府既是改革的主體，同時又是改革的客體。所以相對于其它各國而言，我國的政府機構改革在其整體目標設計和推進力度上，都要顯得沉重、艱巨的多。政府在體制轉換過程中扮演著制度設計者、資源調動者、變革推動者、利益協(xié)調者等多重角色。盡管政府在市場經(jīng)濟體制建立的過程中努力使自己完成由“臺前”走入“幕后”、由微觀具體操作者轉為宏觀間接調控者的轉變，但在這一變革中，從國家責任和歷史使命上講，政府始終都是改革舞臺上的主角，是推進改革進程的主要動力。

3、行政體制由管理型向服務型轉變

建國以來，我國行政管理體制的基本模式是在計劃經(jīng)濟的基礎上建立起來的。對整個社會經(jīng)濟事務，都是由各級政府機構用直接和微觀的方式來進行管理。政府不僅是社會的管理者和領導人，而且還是具體事務的操作者。這種面面俱到的大包大攬，不但壓抑和管死了經(jīng)濟生產(chǎn)中的活躍因素，而且阻礙了社會的全面發(fā)展和進步。

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國的政府職能從范圍內容到行使方式都發(fā)生了重大變化。一是著重轉變經(jīng)濟管理職能。把政府經(jīng)濟職能的重點轉移到統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調、提供服務和檢查監(jiān)督等宏觀管理上來。二是隨著市場機制的逐步完善和政府管理現(xiàn)代化的發(fā)展，政府開始把建立社會保障體系、健全社會自治組織和開發(fā)社區(qū)服務系統(tǒng)作為行政服務的核心。改革開放以來我國歷次機構改革所進行的機構調整，每一次都是對經(jīng)濟部門作較大的變動。逐步減少政府對具體經(jīng)濟活動的干預，變直接管理為間接管理，用法律規(guī)范市場行為。政府開始只從宏觀上把握經(jīng)濟發(fā)展方向，而把工作重心逐漸轉移到處理社會公共事務上來。即從以經(jīng)濟職能為主向以社會事務管理職能為主轉變。這種政府與企業(yè)、政府與社會、政府與公眾之間從管理型向服務型的轉變，正是今后我國政府行政管理體制為適應社會主義市場經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展的需要，而進行政府機構改革的發(fā)展方向。

二、發(fā)展階段的差異性是地方政府職能定位的基礎

在市場經(jīng)濟條件下，地方政府的主要職能是：執(zhí)行國家的法律法規(guī)和政策、制定地方經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略、維護社會秩序和社會治安、組織和管理公共工程、發(fā)展社會公益事業(yè)、保障和維護企業(yè)與公民的合法權益、為地方和社區(qū)做好各項服務工作。但在地方政府機構改革的實際操作中，在對地方政府職能行政統(tǒng)一性的整體認識的前提下，如何正確地把握和界定某一地區(qū)、某一層級地方政府的職能具體內容和范圍，卻是在未來行政體制改革中，需要深入研究和探討的問題。

1、統(tǒng)一的職能結構框架與鮮明的地方特點

當代社會政府職能，總的來說包括三個方面的內容：即政治職能、經(jīng)濟職能和社會事務管理職能。作為典型的國家行政機器，地方各級政府除了在政治上要與中央政府保持一致，貫徹執(zhí)行黨和國家的各項方針、政策外，其主要的職能內容，就是代表國家管理地方的經(jīng)濟、社會事務。馬克思、恩格斯在其經(jīng)濟學著作中認為，政府就是社會公共事務處理機關。這種處理當?shù)厣鐣聞盏幕韭毮?，就大致勾勒出了地方政府職能結構的基本框架。地方政府也正是通過有效地管理社會、處理社會公共事務、發(fā)展生產(chǎn)力，來促進地方社會經(jīng)濟與文化的全面發(fā)展。從而鞏固了黨和國家的政治基礎，達到貫徹中央意志，履行管理職能的目的。

然而，這種地方政府職能在其根本屬性統(tǒng)一、基本構架一致的前提下，隨著行政級次的遞減和地域資源結構的不同，而又表現(xiàn)出明顯的區(qū)別。從行政級次上講，省級政府主要是加強宏觀管理，加強對地方區(qū)域經(jīng)濟工作的領導和協(xié)調，弱化微觀管理職能，減少具體審批事務；城市政府則著力轉變對企業(yè)的管理，深化企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在政企分開、培育和發(fā)展市場體系，搞好國有資產(chǎn)管理等方面下功夫；縣級政府的重點是加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領導，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要加強基層政權建設、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系。這種從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能內容的變化，從產(chǎn)業(yè)側重上講，反映出一種從工業(yè)向農(nóng)業(yè)的轉移；社區(qū)建設由都市化向自然村落的轉移。就某一具體的職能來說，也反映出一種由厚漸薄、由面至點、由宏觀政策管理到微觀具體操作的變化。另外，從地域資源結構上講，由于不同的地方產(chǎn)業(yè)結構和資源分布，也直接導致地方政府的經(jīng)濟管理職能在內容和側重上有所不同。諸如特色鮮明的“汽車城”、“石油城”、“煤城”、“鋼城”、“瓷都”、“僑鄉(xiāng)”等。此外，由歷史文化古城、風景名勝及少數(shù)民族聚居等原因也都會在地方政府職能的結構上有所反映。

2、社會發(fā)展的階段性決定著政府職能內容范圍和管理力度

我國是一個幅員遼闊、人口眾多的多民族國家，不同地區(qū)之間在經(jīng)濟、社會和發(fā)展等方面存在著很大差異。這種客觀存在的差異，要求在確定地方各級政府管理職能的總體構架和實行統(tǒng)一改革的原則和方針時，必須考慮各地的特殊情況和發(fā)展實際。兩個同樣有著50多萬人口的中等城市，一個鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)1千多家，工業(yè)總產(chǎn)值上百億元；而另一個城市工業(yè)企業(yè)總數(shù)不足五百家，工業(yè)總產(chǎn)值只有幾億元。同樣作為市級政府，其工業(yè)經(jīng)濟管理的職能范圍和程度則有著明顯的不同。各地經(jīng)濟的發(fā)展不平衡，使各省區(qū)的地方政府、企業(yè)和社會管理之間必然出現(xiàn)了參差不齊的現(xiàn)象。其中經(jīng)濟管理、企業(yè)管理、社區(qū)文化管理和社會綜合保障的管理需求，已不同程度地超出了當?shù)馗骷壵?jīng)濟管理職能和社會管理職能所涵蓋的范圍和涉及的深度。所以，在研究、核定地方政府管理職能時，不僅要關注地方產(chǎn)業(yè)、資源結構在管理內容上所造成的變化，更要根據(jù)各地方的經(jīng)濟發(fā)展程度、市場經(jīng)濟條件及各社會綜合功能的發(fā)育程度來考慮該地區(qū)政府管理職能的定位。只有從地方的社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的程度研究入手，我們才能為核定地方政府職能是“這樣”而不是“那樣”，是“這一程度”而不是“那一程度”找到出發(fā)點和依據(jù)。

三、管理職能的量化研究是機構科學設置的前提

在政府的機構設置的實際操作中，主要是參照上一級政府職能部門的設置、本地區(qū)機構設置的歷史沿革、目前政府機構的設置現(xiàn)狀、當前工作任務及行政首長的意志和觀點。雖然這種多項參照的綜合擬定是實際工作中的主要方法。但隨著市場化程度的逐步提高，地方政府機構的如何設置則越來越需要更加具有說服力的論證了。

1、機構的對口設置與慣性延續(xù)的合理性面臨挑戰(zhàn)。在以往的幾次機構改革中，盡管在機構設置上曾強調過不要求“上下對口”。但在實際工作中，“上下對口”的參照設置只要不是機構數(shù)額的絕對限制，幾乎是地方各級政府機構設置的主要依據(jù)。有種觀點認為：既然是政府機構，做為行政體制應有其法定的連貫性和一致性。唯其對口一致才更能體現(xiàn)行政執(zhí)行上承接連貫和政令統(tǒng)一。做為一種體制的標志規(guī)范，各級政府機構的對口設置，才更顯法定的嚴肅和與中央的一致。此外，對目前機構既成現(xiàn)狀的認可和對歷史沿革的慣性延續(xù)，也是地方政府機構設置取舍的另一動因。

隨著國有企業(yè)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中的各類經(jīng)濟要素愈發(fā)活躍。不僅政府原有的經(jīng)濟管理職能發(fā)生了變化，而且原來長期居次的社會事務管理職能也開始步入政府管理的“主要角色”。這樣一來，盡管上級政府的職能在整個區(qū)域的管理總量沒變，機構設置也依然有其合理性。但對已發(fā)生了很大變化（盡管有些變化暫時表現(xiàn)為隱性的或潛在的）地方政府來說，這種在統(tǒng)一、規(guī)范口徑下要求的機構對口設置就缺乏合理性了。隨著我國改革開放和各地社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的加快，傳統(tǒng)的政府機構設置模式和設定標準正面臨著全新的挑戰(zhàn)。

2、應積極探索建立地方各級政府職能的量化標準體系

在職能、機構、編制三者中，職能是第一位的，是地方行政機構的關鍵所在。職能范圍合理定位的主要內容：是調整政府與社會（包括市場）的關系，發(fā)揮社會和市場的作用，提高功能分權化的程度，增強社會的自我約束能力和約束政府的能力，當代任何政府都要履行政治、經(jīng)濟、社會、文化、教育等職能，所不同的，只是各級地方政府根據(jù)本地發(fā)展實際，在職能確定和機構設置上各有各的側重點和介入的廣度、深度的不同。

從我國機構編制工作面向二十一世紀的長遠發(fā)展來說，亟待開展對我國政府職能結構量化標準的研究。設計地方各級政府職能的量化標準體系，首先要求對政府的職能按一定理論框架進行科學的、詳細的分類：諸如經(jīng)濟職能、社會職能。在經(jīng)濟職能中又分微觀管理職能、宏觀管理職能；社會職能中又分為對社會的管制功能和對社會的服務功能等等。其次是對地方政府的現(xiàn)行管理活動分級進行對應的類型分析，從而歸類測出政府職能結構特征和量化顯示。比如，對屬于某一行政級次的某一職能部門來說，它現(xiàn)在實際從事的管理活動中，哪些屬于直接管理企業(yè)的活動？直接管理采用了哪些具體方式？處于什么樣的行政環(huán)境？憑借了哪些現(xiàn)代辦公用具（諸如電信、交通等）？各種工作方式在勞動總量中占多大比重？在社會協(xié)調中對各種方式人力、物力資源投入量的大小等。借助于一系列類似的量化標準，我們就能對地方各級政府職能結構及其適用方式的特征做出科學、合理的描述。

地方各級政府職能范圍的合理定位和職能結構優(yōu)化是一個長期的動態(tài)調適過程。借助理論分析和數(shù)學手段，可以根據(jù)各地的社會經(jīng)濟發(fā)展實際，將地方政府職能結構的理想目標分解成具體指標來融入實際操作。探索建立具有我國社會主義特色的地方政府職能量化指標體系。憑借職能的量化，我們便可為機構的科學設置和人員的合理定編找到原點依據(jù)。從而在地方政府機構改革的實踐中把編制管理工作不斷推向新的高度。使機構編制部門為建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的政府行政管理體制發(fā)揮出積極作用。